VIII SA/Wa 340/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], NK [...]Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z [...]czerwca 2017 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jednostka ewidencyjna [...] [...], obręb [...] [...], zajętej pod drogę publiczną - gminną nr [...][...] (obecnie nr [...] W [...]) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy [...] wnioskiem z 4 maja 2017 r. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, prawa własności ww. nieruchomości. Organ I instancji, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej także jako: "ustawa z 1998 r.") i art. 104 § 1 k.p.a., decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jednostka ewidencyjna [...][...], obręb 0012 [...], zajętej pod drogę publiczną - gminna nr [...] [...] - (obecnie nr [...] W [...] - [...]). Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, kwestionując ustalenia Wojewody oraz podnosząc naruszenie prawa procesowego art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji poprzez nie zawiadomienie strony po zakończeniu postępowania dowodowego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przez co naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Wskazaną na wstępie decyzją z [...]października 2017 r., Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki, tj. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podniósł, że art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Nadto wskazał, że decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki w dniu 1 stycznia 1999 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż działka nr [...] obręb [...], w dniu [...] grudnia 1998 r., odpowiada działce nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], zmiana numeracji działki powstała w wyniku aktualizacji ewidencji gruntów operat [...]. Natomiast z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...]powstała w wyniku podziału działki nr [...]na działki i nr [...] i nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...]był w dniu [...] grudnia 1998 r. skarżący, na podstawie umowy darowizny z [...] września 1991 r. Rep. A nr [...]. Okoliczność ta do dnia wydania niniejszej decyzji nie uległa zmianie. Oznacza to, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność osoby fizycznej. Przedmiotowa działka nr [...]została zajęta pod drogę publiczną nr [...]relacji [...]na podstawie uchwały Nr [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]z [...]lipca 1987 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych. Uchwałą Zarządu Województwa [...]nr [...]z [...]września 2006 r. droga nr [...] została oznaczona nowym numerem [...], o tym samym przebiegu. Organ odwoławczy wskazał także na mapę do celów prawnych wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 kwietnia 2017 r. pod nr [...], z której wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. teren odpowiadający obecnie wydzielonej działce nr [...] o pow. [...]ha znajdował się w granicach pasa drogowego drogi publicznej, co potwierdza stosowna adnotacja, uprawnionego geodety. Ww. mapa jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Zaznaczył także, że sam skarżący w piśmie z 12 lipca 2017 r., potwierdził, że w latach 90-tych utrzymywał pas zieleni, który znajdował się pomiędzy ogrodzeniem, a utwardzonym pasem drogowym. Minister wskazał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego - Wojewoda w oparciu o ww. dokumenty prawidłowo uznał, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy podniósł także, że udokumentowana została również przesłanka władztwa publicznoprawnego. Materiał dowodowy zawiera oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...]kwietnia 2017 r. znak [...]z którego wynika, że m.in. działka nr [...], przed 31 grudnia 1998 r. w tej dacie i nadal była we władaniu Gminy [...] i związku z tym ww. gmina wykonywała i wykonuje prace związane z utrzymaniem dróg tj. prace porządkowe, odśnieżanie, zwalczanie śliskości oraz bieżące remonty i poprawianie jej stanu technicznego. Na władztwo wskazują także oświadczenia świadków z 4 maja 2017 r. wskazujące na dokonywanie przez Gminę [...] prac związanych z utrzymaniem drogi publicznej. Minister wskazał także, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Konkludując Minister uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Z materiału dowodowego wynika, że prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, bowiem materiał dowodowy na podstawie którego rozpatrywana była sprawa był w aktach postępowania oraz strona miała możliwość zapoznania się z nim całym i wyrażenia swojego stanowiska w sprawie. Pismem z 12 listopada 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego z 18 października 2017 r. Zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. poprzez uznanie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr ewid. [...] nie stanowiła drogi (pasa drogowego) zaś działka nr ewid. [...] stanowiła drogę publiczną w tej dacie lecz w części północnej miała inny przebieg; 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji poprzez nie zawiadomienie strony po zakończeniu postępowania dowodowego o możliwości zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem końcowej decyzji przez co naruszono prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 3) naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli, zasady udzielenia informacji (art. 9 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi podniósł, że działka o nr ewid. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną i Gmina [...] nie sprawowała nad nią władztwa. Dopiero w kwietniu 2017 r. uprawniony geodeta sporządzający mapy wydzielił z działki skarżącego oznaczonej nr [...] działkę nr [...] zajętą pod ową drogę, która obecnie ma stanowić pobocze wydzielone właśnie z działki stanowiącej ziemię orną na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie skarżącego ww. geodeta zachował się bardzo stronniczo i nie zbadał należycie dokumentów, którymi się posiłkował. Skarżący nadto wskazał, że w 2012 r. na jego zlecenie, inny geodeta uprawniony dokonał wskazania granic działki nr ewid. [...] na gruncie i wyznaczył linie rozgraniczające, z czym jednak nie zgodziły się władze gminy nie podpisując protokołu rozgraniczeniowego, gdyż wskazane granice nie przebiegały po ich myśli. Skarżący jest zaś w posiadaniu wyrysu z mapy ewidencyjnej, która wskazuje na inny przebieg drogi, zgodny z jego oświadczeniem. Również zdjęcie z 2 czerwca 2006 r., dołączone przez skarżącego do odwołania obrazuje jak przebiegała przedmiotowa droga, jak i że to skarżący władał gruntem bezpośrednio przy swoim ogrodzeniu na jego długości. Dopiero zaś prace związane z wykonaniem projektu – zagospodarowanie centrum [...] wykonane w 2010 r. zlikwidowały pas zieleni znajdujący się pomiędzy ogrodzeniem a utwardzoną jezdnią, który to stanowił własność skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Ministra z [...]października 2017 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...]czerwca 2017 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jednostka ewidencyjna [...] [...], obręb [...] [...], zajętej pod drogę publiczną - gminną nr [...] [...] - (obecnie nr [...]W [...]). Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. A zatem dla prawidłowej komunalizacji konieczne było wystąpienie następujących elementów: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Należy zauważyć, że art. 73 ustawy z 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, by zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt 274/12, Lex nr 12311811). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. i obecnie właścicielem nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] [...], arkusz mapy nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...], zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...]prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...],[...]Wydział Ksiąg Wieczystych, na podstawie aktu notarialnego umowy darowizny z [...]września 1991 r. Repertorium "A" Nr [...], jest skarżący (w przedmiotowej księdze wieczystej figuruje działka numer [...]która odpowiada obecnej działce numer [...] - operat [...]). Okolicznością bezsporną jest również to, że uchwałą Nr [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]z [...]lipca 1987 r., w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa [...]do kategorii dróg gminnych, droga publiczna nr [...] [...], została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Nowe oznaczenie przedmiotowej drodze gminnej - nr [...] [...], nadano na mocy uchwały Zarządu Województwa [...]Nr [...]z [...]września 2006 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze Województwa [...]. Jak słusznie zauważył Minister, fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych wpisanej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 kwietnia 2017 r. pod nr [...]. Z przedmiotowej mapy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. teren odpowiadający obecnie wydzielonej działce nr [...] o pow. [...] ha znajdował się w granicach pasa drogowego drogi publicznej, co potwierdza stosowna adnotacja, uprawnionego geodety. Wskazać zaś należy, że mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez sąd bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie. Tak więc, operat techniczny sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego – geodetę, korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów oraz jest kluczowym dowodem w niniejszej sprawie. Brak jest zaś podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej temu dokumentowi. Wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest bowiem możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący przedstawił w toku postępowania taki skuteczny przeciwdowód, np. w postaci operatu technicznego sporządzonego przez innego uprawnionego geodetę. Twierdzenia skarżącego o stronniczym zachowaniu geodety, który sporządził mapę do celów projektowych wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 kwietnia 2017 r. są więc gołosłowne i nie poparte żadnymi przekonywującymi dowodami. Dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody zaś przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (patrz - wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 389/10, publ. CBOSA) Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wymienione dokumenty stanowią wystarczający dowód na to, aby uznać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki numer [...], oznaczona na opisanej mapie do celów projektowych jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, znajdowała się w pasie drogi publicznej - gminnej nr [...] [...] (obecnie nr [...] [...]). Powyższe potwierdził także skarżący, który w piśmie z 12 lipca 2017 r. podniósł m.in., że w latach 90-tych utrzymywał pas zieleni, który znajdował się pomiędzy ogrodzeniem, a utwardzonym pasem drogowym. W ocenie Sądu, udowodniono również w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Powyższe potwierdza oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...]kwietnia 2017 r., jak i oświadczenia świadków z których wynika, że m.in. działka nr [...] przed 31 grudnia 1998 r. w tej dacie i nadal była we władaniu Gminy [...]i związku z tym ww. gmina wykonywała i wykonuje prace związane z utrzymaniem dróg, tj. prace porządkowe, odśnieżanie, zwalczanie śliskości oraz bieżące remonty i poprawianie jej stanu technicznego. A zatem powyższe wskazuje na dokonywanie cyklicznych czynności faktycznych - prac remontowych, zmierzających do utrzymania w należytym stanie drogi gminnej poprzez podejmowanie działań należących do zarządcy drogi ustawowo zdefiniowanych w art. 20 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Reasumując Sąd zważył, że Minister oraz Wojewoda w sposób nie budzący wątpliwości wykazali, że spełnione zostały łącznie przesłanki władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jednostka ewidencyjna [...] [...], obręb [...] [...], zajętej pod drogę publiczną - gminną nr [...] [...] (obecnie nr [...] [...]). Komunalizacja została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem. Organy orzekające, wbrew zarzutowi skargi nie naruszyły wskazanego w niej przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie doszło również do takiego naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem brak jest podstaw do uchylenia wydanych w tym przedmiocie decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.