II OSK 389/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 412/09 w sprawie ze skargi "A" Spółka z o.o. w W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 412/09, po rozpoznaniu skargi "A" Sp. z o.o. w W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia (...) marca 2009 r., nr (...), w przedmiocie uchybienia terminu, uchylił zaskarżone postanowienie, zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz nakazał zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej "A" Sp. z o.o. kwotę 400 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. zobowiązał "A" Sp. z o.o. do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. ekspertyzy technicznej określającej charakterystyczne parametry techniczne zamontowanych urządzeń na trzech masztach antenowych na dachu budynku Osiedlowego Domu Kultury "B" na działce nr (...) w obr. (...) przy ul. S. w R. Jako podstawę prawną ww. postanowienia organ wskazał art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W postanowieniu tym zawarto pouczenie o prawie wniesienia na nie zażalenia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Powyższe postanowienie doręczono na adres pełnomocnika ww. spółki ustanowionego w sprawie, a jego doręczenie potwierdziła Kierownik Sekretariatu w kancelarii. W dniu 15 grudnia 2008 r. "A" Sp. z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, postanowieniem z dnia (...) marca 2009 r., powołując się na art. 134 k.p.a. stwierdził, że ww. zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu, gdyż postanowienie PINB zostało doręczone spółce w dniu 6 grudnia 2008 r., zażalenie zaś nadano 15 grudnia 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, "A" Sp. z o.o. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 141 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone w dniu 6 grudnia 2008 r. i wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z pisma kontrolera poczty R. G. z 14 kwietnia 2009 r. Zdaniem skarżącej, postanowienie PINB z dnia (...) listopada 2008 r. zostało jej doręczone 8 grudnia 2008 r. Skarżąca wskazała, że 6 grudnia 2008 r. to sobota, a w tym dniu biuro pełnomocnika jest nieczynne. Ponadto fakt doręczenia przesyłki poleconej nr (...) w dniu 8 grudnia 2008 r. potwierdził kontroler poczty. Skarżąca podkreśliła, że już w zażaleniu informowała organ, iż odebrała postanowienie z dniu 8 grudnia 2008 r., co powinno wzbudzić w organie potrzebę wyjaśnienia nieścisłości. Mając powyższe na uwadze w skardze wniesiono o uchylenie postanowienia organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca spółka wskazała wprawdzie w zażaleniu, iż doręczono jej postanowienie organu I instancji w dniu 8 grudnia 2009 r., ale faktu tego nie potwierdziła żadnymi dowodami. Fakt doręczenia ww. postanowienia 6 grudnia 2008 r. potwierdziła podpisem osoba upoważniona do odbioru korespondencji. Natomiast pismo kontrolera pocztowego, bez poparcia kwestii doręczenia ww. postanowienia w innym dniu, niż wynika to z pokwitowania, nie może stanowić dowodu mającego wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r. stwierdził, że skoro skarżąca w zażaleniu powołała się na datę doręczenia oznaczoną jako 8 grudnia 2008 r., nie zaś 6 grudnia 2008 r. jak to wynika z daty oznaczonej datownikiem na pokwitowaniu, to kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przez organ zażaleniowy. Organ II instancji był zobowiązany z mocy art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, skoro organ takiego postępowania nie przeprowadził, to uchybił obowiązkowi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uprawdopodobnieniem tej oceny jest treść pisma kontrolera poczty, a także powołanie się na fakt, iż 6 grudnia 2008 r. biuro pełnomocnika skarżącej było nieczynne. Organ II instancji dysponując takimi informacjami, mógł na etapie przed przekazaniem skargi do Sądu wyjaśnić te kwestie, zweryfikować je i w zależności od ustaleń, o ile potwierdzałyby stanowisko strony skarżącej, uwzględnić skargę we własnym zakresie (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Nietrafne jest stanowisko organu odnośnie ww. pisma kontrolera poczty. Skarżąca przedstawiła pismo pracownika Poczty Polskiej, zaś organ zażaleniowy na etapie przekazywania skargi pozostał bierny i wbrew zasadzie wynikającej z art. 7 k.p.a. nie wystąpił do organów pocztowych o jednoznaczne wyjaśnienie daty doręczenia postanowienia I instancji. W skardze kasacyjnej PWINB zarzucił powyższemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ zażaleniowy naruszył ww. przepisy procedury administracyjnej w aspekcie ustaleń odnośnie daty doręczenia postanowienia organu I instancji, pomimo, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, który stanowi dokument urzędowy z datą pewną, bezspornie widnieje data 6 grudnia 2008 r., brak zatem było podstaw do przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów odnośnie ustalenia daty doręczenia postanowienia PINB pełnomocnikowi skarżącej, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że pismo kontrolera poczty z dnia 14 kwietnia 2009 r. złożone przez skarżącą na etapie skargi do Sądu, zobowiązywało organ zażaleniowy do wyjaśnienia kwestii daty doręczenia postanowienia PINB i od poczynionych ustaleń, do uwzględnienia skargi we własnym zakresie, pomimo, że ww. oświadczenie kontrolera poczty, nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, ponieważ – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – jest dowodem niewystarczającym na podważenie wiarygodności dokumentu urzędowego z datą pewną, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, a ponadto pismo to nie mogło stanowić podstawy do przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji z uwagi na to, że to na skarżącym, a nie na organie ciąży obowiązek przedłożenia takich dowodów na etapie składania skargi, które pozwalają organowi II instancji na uwzględnienie skargi w całości bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, 3) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty doręczenia pełnomocnikowi skarżącej postanowienia PINB i wydanie orzeczenia na tej podstawie, bez skonfrontowania tak przeprowadzonych dowodów z aktami administracyjnymi sprawy, 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: a) błędną ocenę dokonanych przez organ zażaleniowy ustaleń w zakresie doręczenia pełnomocnikowi skarżącej postanowienia PINB oraz wniesienia zażalenia po upływie ustawowego terminu, skutkującą przyjęciem przez Sąd, że wydane postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia było przedwczesne, b) brak wskazań co do dalszego postępowania dla organu zażaleniowego pomimo uwzględnienia skargi. - co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., co skutkuje domniemaniem jego autentyczności i zgodności z prawdą. Sam fakt powoływania się skarżącej w zażaleniu na datę doręczenia oznaczoną jako 8 grudnia 2008 r. nie powoduje, że kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Ponadto, zdaniem skarżącego, twierdzenie Sądu, iż pismo kontrolera poczty jest dowodem, który mógłby podważyć wiarygodność ww. dokumentu urzędowego narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz z art. 76 § 2 i § 3 k.p.a., ponieważ obalenie domniemania wynikającego z takiego dokumentu może nastąpić jedynie w oparciu o dokument, który w formie i treści spełnia wymogi § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 października 2003 r. w sprawie reklamacji powszechnej usługi pocztowej w zakresie przesyłki rejestrowanej i przekazu pocztowego (Dz. U. Nr 183, poz. 1795). Oświadczenie kontrolera takich wymogów nie spełnia. W skardze kasacyjnej wskazano również, że przeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego wymagało wydania na podstawie art. 236 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. postanowienia dowodowego. Z protokołu rozprawy wynika jednak, że Sąd takiego postanowienia nie wydał i pomimo tego przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z dołączonego do skargi pisma kontrolera. Mając powyższe na uwadze PWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, że w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ zażaleniowy - Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, naruszył przepisy procedury administracyjnej nie dokonując ustaleń odnośnie daty doręczenia "A" Sp. z o.o. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia (...)listopada 2008 r., nr (...), w związku z przedstawionymi przez ww. spółkę okolicznościami. Zdaniem ww. organu nie powinien wzbudzać żadnych wątpliwości fakt, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) listopada 2008 r. doręczono spółce "A" w dniu 6 grudnia 2008 r. - świadczy o tym data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, który stanowi dokument urzędowy z datą pewną. Nie było zatem żadnych podstaw do przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów odnośnie ustalenia daty tego doręczenia. Z powyższymi ustaleniami Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można się zgodzić. Dokument urzędowy jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Nie można jednak wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania. Jako, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I FSK 1742/09). W przedmiotowej sprawie spółka "A" jako dowód, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2008 r. zostało jej doręczone w dniu 8 grudnia 2008 r. przedstawiła pismo kontrolera poczty, w którym wskazano, że przesyłka polecona zawierająca ww. postanowienie została doręczona adresatowi w dniu 8 grudnia 2008 r. Spółka podała również, że w dniu 6 grudnia 2008 r., tj. w sobotę, biuro jej pełnomocnika było nieczynne. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie o dacie doręczenia ww. postanowienia organu I instancji świadczyć może również pieczęć z datą zwrotu poświadczenia odbioru pisma do urzędu pocztowego (9 grudnia 2008 r.) co może stanowić kolejny dowód uprawdopodobniający, że doręczenie miało miejsce nie 6 a 8 grudnia 2008 r. Powyższe okoliczności wbrew twierdzeniom Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zobowiązywały ww. organ do wyjaśnienia kwestii daty doręczenia przedmiotowego postanowienia. W związku z tym, iż postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu, wydane w trybie art. 134 k.p.a. jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, to stwierdzenie takie powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i dokonaniem ustaleń, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach. Brak takich wyjaśnień skutkował uchybieniem przez organ obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 k.p.a. Słusznie więc Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji dysponując powyższymi informacjami, powinien na etapie przed przekazaniem skargi do Sądu wyjaśnić powyższe niejasności i ewentualnie uwzględnić skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty doręczenia skarżącej spółce postanowienia organu I instancji i wydanie orzeczenia na tej podstawie, bez skonfrontowania z aktami administracyjnymi. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd I instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego. W zaskarżonym wyroku nie wskazano, że przedmiotowe doręczenie miało miejsce w dniu 8 grudnia 2008 r. – zwrócono jednak uwagę, że to organ dysponując wskazanymi przez skarżącą spółkę okolicznościami i dowodami, winien podjąć wszelkie kroki w celu jednoznacznego wyjaśnienia daty doręczenia postanowienia z dnia (...) listopada 2008 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przypomnieć że przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracyjny, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada powyższym warunkom. Odnośnie braku wskazań co do dalszego postępowania należy dodać, iż w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ II instancji uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny daty doręczenia spółce "A" postanowienia organu I instancji w świetle przedstawionych przez nią okoliczności. Nie może zatem budzić wątpliwości, że uwzględniając skargę i wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku przyczyny tego rozstrzygnięcia, Sąd dał wyraz temu, jakie powinno być dalsze postępowanie organu II instancji. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.