IV SA/Po 550/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa A kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm.- dalej jako: kpa) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie studni głębinowej wraz z infrastrukturą o wydajności [...]mł/h na terenie zakładu Spółki A na działce nr ewid. [...] obręb T.. Kolegium jednocześnie orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Spółka A wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie studni głębinowej wraz z infrastrukturą o wydajności [...]mł/h na potrzeby uzupełnienia wody chłodniczej w obiegu chłodzenia. Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta T. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornej inwestycji wskazując, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. obejmującego obszar w rejonie ulic [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka A a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że organ I instancji nie dokonał analizy zgodności spornej inwestycji z planem miejscowym w oparciu o wszystkie regulacje prawne planu, przez co jego analiza jest niepełna, a rozstrzygniecie należy określić jako przedwczesne. Podkreślono, że uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie pozwala przyjąć, aby organ ten dokonał kompleksowej analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującymi zapisami planu miejscowego. Wskazano, że Burmistrz Miasta T. skoncentrował się w skrótowy jedynie sposób na przepisach planu, a zaniechał szczegółowej i wieloaspektowej analizy. W ocenie Kolegium braki te dowodzą naruszenia art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Organ II instancji zauważył również, że Burmistrz nie podał do publicznej informacji wiadomości o wydaniu decyzji i o możliwości zapoznania się z nią, czym naruszył art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017, poz. 1405). Sprzeciw od tej decyzji wniosło Przedsiębiorstwo [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm. – dalej jako: kpa). Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza Miasta T. . Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało dwoma argumentami. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie dokonał analizy zgodności spornej inwestycji z planem miejscowym w oparciu o wszystkie regulacje prawne planu oraz, że Burmistrz nie podał do publicznej informacji wiadomości o wydaniu decyzji i o możliwości zapoznania się z nią. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że Kolegium uchylając decyzję I instancji nie wskazało, jakie ewentualnie dodatkowe dowody, i na jaką okoliczność miałby przeprowadzić organ I instancji. Podkreślić trzeba, że literalne brzmienie przepisu, wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W okolicznościach badanej sprawy, Kolegium bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji. Nie ulega jednak wątpliwości, że Kolegium nie wyraziło swojego stanowiska, co do okoliczności, których ustalenie wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego i to co najmniej w znacznej mierze. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji w ogóle nie wyartykułował jakie konkretnie okoliczności wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego. Kolegium wskazało na przyczyny, które w jego ocenie przesądziły o wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjnego, ale nie wyjaśniono co stoi na przeszkodzie aby organ II instancji sam merytorycznie odniósł się do żądania wniosku, które organ I instancji uznał za niezasadne. Tymczasem podkreślenia wymaga, że nie tylko literalne brzmienie przepisu art. 138 § 2 kpa ale również istota tego uregulowania nakłada na organ odwoławczy wymóg wskazania organowi I instancji okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Należy, bowiem przyjąć, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, przekonany o słuszności podjętych przez siebie działań. Aby zatem cel postępowania administracyjnego mógł zostać osiągnięty, tj. aby wnioskodawca otrzymał ostateczną decyzję rozstrzygającą jego sprawę co do istoty, i to z uwzględnieniem standardów szybkości postępowania, nie może budzić wątpliwość obowiązek organu odwoławczego polegający na wskazaniu okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić trzeba, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 kpa, ale również art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, czy też konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. W sytuacji gdy organ uzna za zasadne przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jego obowiązkiem będzie sprecyzowanie jakie okoliczności faktyczne wymagają dowodu. Jeżeli natomiast Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na ocenę zasadności złożonego wniosku, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie również rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji