II OSK 3157/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 472/18 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność i prawomocność aktu własności ziemi I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od T. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Łd 472/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.(dalej Kolegium) z [...] lutego 2018 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] grudnia 2017 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność i prawomocność aktu własności ziemi z [...] stycznia 1974 r., wydanego przez Naczelnika Powiatu w Ł.. 1.2. Powołanym postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] grudnia 2017 r., o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność i prawomocność ww. aktu własności ziemi. Jak wskazano, po przeprowadzeniu postępowanie wyjaśniającego i analizie otrzymanych dokumentów nie można było potwierdzić, iż nie zostało wniesione odwołanie od wskazanego wyżej aktu własności ziemi i stał się on ostateczny. Kolegium uznało, że stanowisko organu I instancji jest w pełni uzasadnione w świetle zebranych danych, gdyż nie dają one podstaw do urzędowego potwierdzenia okoliczności wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia. 1.3. Na powyższe postanowienie T. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77, art. 80 Kpa oraz art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 Kpa. 1.4. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. 1.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. W ocenie Sądu I instancji z faktu, że w odnalezionej dokumentacji brak jest dowodów potwierdzających złożenie odwołania bliżej do wniosku, że takowego odwołania nikt nie wniósł, a zatem do przyjęcia, iż jest on ostateczny, niż do domniemania, że odwołanie zostało wniesione. Zdaniem Sądu I instancji dla rozwiania wszelkich wątpliwości w tej kwestii organ I instancji winien rozważyć zwrócenie się do archiwum z prośbą o zbadanie również akt Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowej, która była organem odwoławczym w sprawach nadania aktu własności ziemi. Należałoby też ewentualnie rozważyć zwrócenie się do sądu powszechnego o zbadanie, czy kiedykolwiek było prowadzone postępowanie w przedmiocie własności nieruchomości. Pomimo iż organ I instancji podjął działania zmierzające do wyjaśnienia spornej prawomocności aktu własności ziemi, to nie były to jednak działania pozwalające przyjąć, iż uczyniono już wszystko, żeby wyjaśnić kwestię prawomocności aktu. Jak wskazał Sąd I instancji dodatkowo warto wyjaśnić czy organ prowadzący ewidencję gruntów dokonywał wpisów z urzędu czy na podstawie wniosków. Wydaje się również pomocne prześledzenie, kiedy ewidencja dla tej nieruchomości została założona i jakich wpisów dokonywano w niej na przestrzeni lat. Być może adresatem tych pytań jest [...] Biuro Geodezji. Zdaniem Sądu wskazane wyżej uzupełnienie postępowania wyjaśniającego nie przekracza ram postępowania zakreślonych w art. 218 § 2 Kpa. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z 13 stycznia 2016 r. w sprawie II SA/Łd 884/15, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Nawet uwzględniając ograniczony zakres postępowania wyrażony w dyspozycji art. 218 § 2 Kpa należy dążyć do takiego skompletowania akt, materiału dowodowego, który pozwoli na wyczerpujące wyjaśnienie niezbędnych okoliczności oraz na dogłębną, wszechstronną ocenę zasadności wniosku. Sąd I instancji uznał za trafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Przy tym uzasadnienie postanowienia organu I instancji dodatkowo nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa. Organy nie wyczerpały bowiem wszystkich możliwości ustalenia, czy sporny akt ziemi z [...] stycznia 1974 r. jest ostateczny. 2. Kolegium wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 218 i art. 219 Kpa, polegające na uchyleniu skarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z [...] grudnia 2017 r., wskutek błędnego uznania, że brak było podstaw do odmowy wydania na żądanie skarżącej zaświadczenia stwierdzającego ostateczność i prawomocność ww. aktu własności ziemi Naczelnika Powiatu w Ł. z [...] stycznia 1974 r., pomimo że fakty objęte tym żądaniem nie wynikały z prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jak również uzyskanych w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w koniecznym zakresie, a tym samym nie mogły być urzędowo potwierdzone przez ten organ bez naruszenia ciążących na nim obowiązków działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności; 2) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 218 § 2 Kpa, polegającego na sformułowaniu wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, obligujących organy administracji publicznej do podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających, których zakres przekracza konieczny zakres postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, co więcej z powołaniem się na przepis określający zakres postępowania dowodowego w ogólnym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym, który nie ma zastosowania w tym postępowaniu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje 3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 3.2. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest natomiast wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 Kpa, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. 3.3. Nie może jednak budzić wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 Kpa. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2, Kpa był już przedmiotem wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że postępowanie to ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (wyroki NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12; z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1270/15 oraz z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1403/17). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. 3.4. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że nie mogą poświadczyć, że ww. akt własności ziemi jest decyzją ostateczną. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, fakty objęte tym żądaniem nie wynikały z prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jak również uzyskanych w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w koniecznym zakresie. 3.5. Tym samym Sąd I instancji nieprawidłowo wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i analizowanie ewidencji gruntów, jak również dalszych zasobów archiwalnych, które nie są w dyspozycji organu. Podsumowując, żądanie potwierdzenia w zaświadczeniu, że akt własności ziemi jest ostateczny, nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Tym samym trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 218 i art. 219 Kpa. 3.6. W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu Kolegium jest zgodne z prawem i w żadnym razie nie było podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa. W świetle art. 182 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.