II OSK 3850/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. Zakładu [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2562/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. Zakładu [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2562/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W., Zakładu Linii Kolejowych w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym mostu kolejowego nad rzeką R., w km 65,860 linii kolejowej nr [...][...], na odcinku S.-B., na działkach o nr. ewid. [...], obręb [...],[...] i [...], obręb [...], stanowiących obszar kolejowy teren zamknięty, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., Zakład Linii Kolejowych w W., zaskarżając go w całości. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie w wyroku sądu pierwszej instancji prawa materialnego, tj. błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez: a) uznanie za prawidłową decyzję, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym bez wskazania w tej decyzji przepisów, z którymi niezgodny jest stan techniczny obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez sąd pierwszej instancji, że organ był uprawniony do nałożenia na skarżącą obowiązków niewynikających wprost z przepisów prawa poprzez stwierdzenie bez przywołania konkretnej normy prawnej, że stan obiektu jest nieodpowiedni, b) przyjęcie, że stosowanie tego przepisu może polegać również na narzuceniu zobowiązanemu w danych okolicznościach nieodpowiedniego terminu wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., oraz art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję , która: a) opierała się na wynikach kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej przez organ, okresowych kontrolach stanu technicznego obiektu, wpisach w książce mostowej i książce obiektu budowlanego, które to dokumenty były niewystarczające do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie wskazywały, z jakimi normami i przepisami niezgodny jest most kolejowy nad rzeką R. zlokalizowany w km 65,860 linii kolejowej nr [...][...], b) została wydana bez należytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, polegającego na wyjaśnieniu, jaki jest realny termin wykonania nakładanego obowiązku, a w konsekwencji określenie terminu nieracjonalnego i niewykonalnego, c) nakazywała wykonanie czynności naprawczych w postaci oczyszczenia i konserwacji łożysk, podczas gdy z protokołu kontroli utrzymania obiektu budowlanego, sporządzonego [...] maja 2017 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wynika, że łożyska są w stanie dobrym i nie wiadomo, z jakich powodów mają podlegać oczyszczeniu i konserwacji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika ustalonego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. I tak, chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze. Należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera w zasadzie identyczne zarzuty jak skarga do sądu I instancji (art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, art. 7, 77 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił dlaczego wskazane przepisy nie zostały naruszone i Naczelny Sąd Administracyjny tę argumentację w pełni podziela. Wnosząca skargę kasacyjną spółka w istocie zmierza do podważenia przyjętej przez sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy. Świadczy, o tym wskazanie w podstawach kasacyjnych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. które w jej ocenie zostały naruszone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie przyjął sąd wojewódzki, że stan faktyczny został należycie ustalony przez organy nadzoru budowlanego. Przypomnieć krótko należy, że [...] maja 2017 r. została przeprowadzona przez uprawnione osoby kontrola przedmiotowego mostu. Wykazała ona, że jest on w nieodpowiednim stanie technicznym – skorodowany, posiada brak izolacji przeciwwodnej na wszystkich przęsłach i. t. p. Protokół z tej kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, licznymi załącznikami, wnioskami i zaleceniami znajduje się w aktach administracyjnych. Co istotne, nieodpowiedni stan techniczny mostu był sygnalizowany już wcześniej - w protokołach z kontroli okresowych z [...] maja 2013 r. (przegląd "pięcioletni") i z [...] marca 2017 r. (przegląd "roczny") oraz książce mostowej i książce obiektu budowlanego. W zasadzie to i sama skarżąca kasacyjnie nie zaprzecza, że obiekt jest w złym stanie technicznym i potrzebie nałożenia obowiązku. Wynika to zarówno z odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. jak i skargi do WSA w Warszawie. Na rozprawie w sądzie wojewódzkim 3 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie kwestionuje zasadności wykonania prac. "Chodzi jedynie o zakres, racjonalność i terminowość prac." (k. 69 akt sądowych, protokół rozprawy). W niniejszej sprawie trzeba stanowczo podkreślić, że organy nadzoru budowlanego obu instancji wykazały zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, obligujących do podjęcia decyzji o nałożeniu obowiązków wykonania robót na skarżącą kasacyjnie. [...] S.A. nie zgadza się z "narzucaniem zobowiązanemu nieodpowiedniego terminu wykonania obowiązku", twierdzi, że termin jest "nieracjonalny i niewykonalny". Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić. Organ I instancji, w decyzji z [...] lipca 2017 r. termin wykonania robót wyznaczył do [...] lipca 2018 r., natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] września 2017 r., uwzględniając argumentację zobowiązanej spółki zawartą w odwołaniu, dotyczącą planów przebudowy przedmiotowego mostu wyznaczył nowy termin realizacji obowiązków - [...] lipca 2019 r. (co do prostszych robót pozostawił termin [...] lipca 2018 r.). Wskazał też, że w sytuacji rozpoczęcia przebudowy mostu [...] stycznia 2019 r. nakaz stanie się bezprzedmiotowy. Wyznaczony termin robót, prawie jednego roku i dwóch lat należy uznać za realny i jak najbardziej odpowiedni w tej sprawie. Obowiązkiem organów administracji jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego i wyznaczenie możliwie krótkiego, oczywiście racjonalnego z punktu widzenia realizacji obowiązku terminu wykonania nakazanych czynności. Taki właśnie termin został wskazany w przedmiotowej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem także i zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1pkt 3 ustawy prawo budowlane z 1994 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ma on charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w tym artykule, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ustalony w sprawie stan faktyczny wyraźnie wskazywał na zaistnienie takiej przesłanki. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).