II SA/Op 288/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. S. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 1 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. S. (zwaną dalej również skarżącą lub stroną) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 1 czerwca 2018 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Oleskiego z dnia 14 lutego 2018 r., nr [...], odmawiającą zobowiązania skarżącej - właścicielki nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...], oznaczonej numerem działki nr a, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania remontu linii elektroenergetycznej, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 19 września 2016 r. A S.A. Oddział w [...] – Dystrybucja [...] - Ekspozytura w [...] (dalej zwana również Spółką), reprezentowana przez T. M., wystąpiła do Starosty Oleskiego o wydanie decyzji zobowiązującej E. S. do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonania czynności remontowych linii elektroenergetycznej 15 kV, polegających na wymianie słupów oraz elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia, przebiegającej m.in. przez nieruchomość skarżącej, w ramach realizacji zadania pn. "Remont części napowietrznej linii LPN 15 kV na odcinku od podstacji trakcyjnej [...] do podstacji trakcyjnej [...] wraz z wymianą izolacji i słupów". Jednocześnie Spółka podała, że przedmiotowa linia została wybudowana w latach 70 ubiegłego wieku i jej stan techniczny jest niezadawalający, co stwarza ryzyko awarii i niezachowania ciągłości zasilania odbiorów służących do sterowania siecią trakcyjną oraz obsługi podróżnych. Wyjaśniła, że podjęte próby negocjacji z właścicielką nieruchomości nie przyniosły efektu, czego dowodem jest dołączona do wniosku korespondencja prowadzona w tej sprawie. W dniu 10 listopada 2016 r. Starosta Oleski wszczął postępowanie w ww. sprawie, pouczył strony o prawie czynnego udziału w postępowaniu oraz o możliwości przeglądania akt, zgłaszania wniosków i uwag. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po dokonaniu wizji terenowej, Starosta Oleski decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r. odmówił zobowiązania E. S. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez Spółkę planowanych robót budowlanych. Uznał bowiem, że roboty te wykraczają poza pojęcie remontu istniejącej linii elektroenergetycznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, Wojewoda Opolski decyzją z 9 czerwca 2017 r. uchylił decyzję Starosty Oleskiego z dnia 2 grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją - z dnia 14 lutego 2018 r. Starosta Oleski po raz drugi odmówił zobowiązania E. S. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez Spółkę czynności remontowych linii elektroenergetycznej 15 kV. Podobnie jak w decyzji z 2 grudnia 2016 r. stwierdził, że zakres prac objętych wnioskiem nie stanowi remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, w związku z czym nie jest spełniona przesłanka konieczna do wydania decyzji na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Przypomniał, że już poprzednio uznał, iż remont może dotyczyć wyłącznie istniejących obiektów budowlanych i polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów oraz zastąpieniu ich nowymi. Tymczasem planowane do wykonania roboty obejmują wymianę wszystkich stanowisk słupowych linii zlokalizowanej na działce nr a, izolacji linii (izolatorów) zabudowanych na tych słupach oraz przewodów linii na nowe, różniące się wszystkimi parametrami charakteryzującymi urządzenie. Nadto podczas wizji terenowej ustalono, że stan techniczny znajdującej się na przedmiotowej działce linii elektroenergetycznej nie wymaga podjęcia natychmiastowych działań. W konsekwencji, już w poprzedniej decyzji organ przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową sieci. Odnosząc się z kolei do zaleceń Wojewody wynikających z decyzji z dnia 9 czerwca 2017 r., a to konieczności przeprowadzenia analizy w zakresie ustalenia własności urządzenia infrastruktury technicznej, podlegającego remontowi, a także dokonania oceny, czy w wyniku przeprowadzonych prac nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, czy tylko poszczególnych jego elementów, organ odnotował, że w tym zakresie przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. W ramach tego postępowania uzyskał od osób posiadających uprawnienia do projektowania linii elektroenergetycznych informacje, że na rynku dostępne są materiały budowlane, które charakteryzują się tymi samymi parametrami co elementy wymieniane. Ponadto osoby te uznały, że roboty, jakie mają być przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, winny być kwalifikowane jako przebudowa, a nie remont. Poza tym organ uzyskał dokumenty potwierdzające prawo własności wnioskodawcy do urządzeń objętych planowaną inwestycją oraz pozwalające na uznanie, że urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowią części składowych nieruchomości objętej wnioskiem. Dodatkowo Spółka złożyła kopię zgłoszenia obejmującego nie remont, tylko przebudowę przedmiotowej linii napowietrznej 15 kV m.in. na działce E. S., wraz ze stosownym projektem budowlanym. Ustalenia te, w przekonaniu Starosty Oleskiego, pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że zakres zamierzonego i realizowanego przez wnioskodawcę zadania stanowi przebudowę, a nie remont istniejącej linii elektroenergetycznej. Za remont bowiem nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu. Remont polega jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym, nie zaś na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającemu gabarytami pierwotnemu. Takie działanie stanowi natomiast odbudowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Z tych przyczyn - w ocenie Starosty - należało wydać decyzję odmowną. W odwołaniu od powyższej decyzji A S.A. Oddział w [...] - Dystrybucja [...] domagała się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła, że zakwestionowana decyzja narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię, w szczególności art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skutkującą przyjęciem, że planowane przez Spółkę prace na działce nr a, należącej do E. S., nie są remontem linii elektroenergetycznej posadowionej na tej działce. W obszernym uzasadnieniu Spółka dowodziła, że w czasie planowanego remontu nie dochodzi do całkowitej rozbiórki obiektu, czyli całej linii energetycznej. Prace wykonywane są etapami, tak więc roboty wykonywane są w istniejącym obiekcie budowlanym. Zatem - zgodnie z Prawem budowlanym - mamy do czynienia z remontem, bo dojdzie do wymiany niektórych elementów całego urządzenia, a przy remoncie dopuszcza się stosownie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Spółka akcentowała, że wymiana słupów na wirowane oraz wymiana przewodów nie powoduje zmiany żadnego zasadniczego parametru linii energetycznej, zaś remont ma zapobiec na przyszłość degradacji fizycznej i technicznej obiektu, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast opinia osób posiadających uprawnienia w zakresie projektowania linii elektroenergetycznych, na którą powołuje się organ, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza że organ nie uzyskał opinii biegłego w zakresie dostępności wymienianych w trakcie robót materiałów budowlanych. Z kolei użycie w dokumentacji budowlanej słowa "przebudowa" nie przesądza o rzeczywistym charakterze robót. Oceny w tej mierze dokonuje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Spółka przypomniała, że prace remontowe dotyczące linii elektroenergetycznej 15 kV na odcinku od podstacji trakcyjnej [...] do podstacji trakcyjnej [...] zostały wykonane w 95%, a Spółka - w przypadku innych nieruchomości - uzyskała wnioskowane zezwolenie w ramach tego samego zadania, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Gl 372/17 potwierdził, że planowane przez Spółkę roboty to remont, a nie przebudowa. W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną wyżej decyzją z 1 czerwca 2018 r. Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 9a i art. 124b u.g.n. - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zgodził się z organem pierwszej instancji, że została spełniona wynikająca z art. 124b u.g.n. przesłanka braku zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie. Ponadto Spółka potwierdziła przysługujące jej prawo własności do urządzeń. Natomiast za niewyjaśnioną uznał Wojewoda kwestię dotyczącą celu zajęcia nieruchomości, dla której kluczowe znaczenie ma pojęcie remontu użyte w art. 124b u.g.n. Odnotował, że w myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie, należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6, 7 i 7a Prawa budowlanego przez: roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); budowę - wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowanego (pkt 6); przebudowę - wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Dodał Wojewoda, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, iż roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana parametrów i przebiegu trasy owej linii, mogą być zakwalifikowane jako remont, zwłaszcza że użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją remontu. Chcąc zakwestionować zakres planowanych prac jako remont, zdaniem Wojewody, należałoby wykazać, że ulegną zmianie parametry takie jak napięcie i długość linii napowietrznej, jej przebieg, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero bowiem jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Według organu odwoławczego, ta zasadnicza okoliczność nie została jednak przez Starostę wykazana, a inwestor wręcz podaje, że ww. parametry nie ulegną zmianie. Dalej Wojewoda wywodził, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji zmiana omawianych parametrów nie zależy od wymiany konstrukcji wsporczych słupa na nowe, czy też zastąpienia zużytych przewodów przewodami o innej, nowszej technologii. Przyjęcie stanowiska przeciwnego byłoby nieracjonalne, choćby z uwagi na postęp techniczny i czyniłoby remont niemożliwym w sytuacji, gdy na rynku nie są już dostępne materiały o identycznych cechach, czy też, gdy ze względu na warunki terenowe i bezpieczeństwo celowe byłoby użycie przewodów innych niż zastosowane pierwotnie. Podkreślił też Wojewoda, że w toku postępowania na organach organy administracji publicznej spoczywają obowiązki określone w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Z kolei postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie, zaś ocena organu winna wynikać z decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł uzupełnić postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, ponieważ oznaczałoby to w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji świadczyłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a. Następnie, uzasadniając konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zaś w zaleceniach co do dalszego postępowania wskazał na konieczność wykazania w szczególności, jaki charakter mają prowadzone prace i czy są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. Dodał, że wynik powyższych ustaleń powinien w sposób precyzyjny znaleźć się w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji, a odpowiednie zapisy winny znaleźć się również w uzasadnieniu decyzji. W sprzeciwie od powyższej decyzji E. S. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wnioskodawca zamierza przeprowadzić remont linii elektroenergetycznej, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób oczywisty wola zmodernizowania tej linii. W związku z tym wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego i "utrzymanie w mocy" decyzji organu pierwszej instancji. Domagała się również zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu E. S. podała, że aktualna pozostaje treść skargi, jaką złożyła na decyzję Wojewody z dnia 9 czerwca 2017 r. Skarga ta nie została rozpoznana przez Sąd wobec uiszczenia wpisu po wymaganym terminie. Natomiast, odnosząc się do obecnie poczynionych przez Wojewodę ustaleń, zwróciła uwagę na ich sprzeczność z zebranym materiałem dowodowym. Wojewoda pominął bowiem ustalenie organu pierwszej instancji, przyznane nawet przez wnioskodawcę, że nowa linia napowietrzna będzie miała inne parametry niż dotychczas, umożliwiające zwiększenie mocy przesyłu, co jednocześnie zwiększy pole elektromagnetyczne instalacji. Ponadto Wojewoda podaje, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii napowietrznej, przy czym posługuje się cytatami z uzasadnień wyroków sądowych, jakie zapadły w innym stanie faktycznym. Tymczasem w niniejszej sprawie zostało wykazane, że zmienią się ww. parametry i pole elektromagnetyczne oddziaływania linii, wysokość oraz sposób posadowienia poszczególnych słupów. Dalej skarżąca zauważyła, że nie zostało omówione stanowisko co do zarzucanego przez Wojewodę braku dostatecznego wyjaśnienia przez Starostę zasadniczej kwestii związanej ze zmianą parametrów. W efekcie tego nie wiadomo, jakie ewentualne braki w materiale dowodowym wymagałyby uzupełnienia. Poza tym Wojewoda błędnie utożsamia pojęcie "nowych rozwiązań technicznych" z pojęciem "nowych parametrów", a te ostatnie nie mieszczą w pojęciu remontu. Za niezrozumiałe i nieprecyzyjne uznała też zawarte w kwestionowanej decyzji stanowisko o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego oraz zalecenia do ponownego rozpoznania, podczas gdy postępowanie organu pierwszej instancji było kompletne, a organ odwoławczy formułuje w tym zakresie bliżej niedookreślone zarzuty. Końcowo skarżąca wskazała, że w trakcie prowadzenia uzgodnień w sprawie wejścia na przedmiotową nieruchomość wnioskodawca twierdził, że zamierza modernizować linię napowietrzną, zaś w toku niniejszego postępowania utrzymuje, iż chodzi tylko o prace remontowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy rozstrzygnął o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, który odmówił zobowiązania skarżącej - właścicielki nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...], oznaczonej numerem działki nr a, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania remontu linii elektroenergetycznej przez A S.A. Oddział w [...] Dystrybucja [...] Ekspozytura w [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 124b ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej w skrócie u.g.n. Wedle tego przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Badając kwestię wystąpienia przesłanek do zastosowania ostatnio wskazanego przepisu, Wojewoda Opolski uznał za niewyjaśnioną kwestię dotyczącą celu zajęcia nieruchomości, dla której kluczowe znaczenie ma pojęcie remontu użyte w art. 124b u.g.n. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, jak należy rozumieć pojęcie remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Następnie stwierdził, że chcąc zakwestionować zakres planowanych prac jako remont, należałoby wykazać, że ulegną zmianie parametry takie jak napięcie i długość linii napowietrznej, jej przebieg, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero bowiem jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Według organu odwoławczego, ta zasadnicza okoliczność nie została jednak przez Starostę wykazana, a inwestor wręcz podaje, że ww. parametry nie ulegną zmianie. Dalej Wojewoda wywodził, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji zmiana omawianych parametrów nie zależy od wymiany konstrukcji wsporczych słupa na nowe, czy też zastąpienia zużytych przewodów przewodami o innej, nowszej technologii. Przyjęcie stanowiska przeciwnego byłoby nieracjonalne, choćby z uwagi na postęp techniczny i czyniłoby remont niemożliwym w sytuacji, gdy na rynku nie są już dostępne materiały o identycznych cechach, czy też, gdy ze względu na warunki terenowe i bezpieczeństwo celowe byłoby użycie przewodów innych niż zastosowane pierwotnie. Podkreślił też Wojewoda, że nie mógł uzupełnić postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, ponieważ oznaczałoby to w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji świadczyłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a. W konsekwencji, uzasadniając konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zaś w zaleceniach co do dalszego postępowania wskazał na konieczność wykazania w szczególności, jaki charakter mają prowadzone prace i czy są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. Dodał, że wynik powyższych ustaleń powinien w sposób precyzyjny znaleźć się w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji, a odpowiednie zapisy winny znaleźć się również w uzasadnieniu decyzji. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewodę Opolskiego decyzji kasacyjnej, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy w wyniku przeprowadzonych prac nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, czy tylko poszczególnych jego elementów. W ramach tego postępowania uzyskał od osób posiadających uprawnienia do projektowania linii elektroenergetycznych informacje, że na rynku dostępne są materiały budowlane, które charakteryzują się tymi samymi parametrami co elementy wymieniane. Ponadto, jak podał organ pierwszej instancji, osoby te uznały, że roboty, jakie mają być przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, winny być kwalifikowane jako przebudowa, a nie remont. Poza tym organ uzyskał dokumenty potwierdzające prawo własności wnioskodawcy do urządzeń objętych planowaną inwestycją oraz pozwalające na uznanie, że urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowią części składowych nieruchomości objętej wnioskiem. Dodatkowo Spółka złożyła kopię zgłoszenia obejmującego nie remont, tylko przebudowę przedmiotowej linii napowietrznej 15 kV m.in. na działce E. S., wraz ze stosownym projektem budowlanym. Na podstawie tych ustaleń Starosta Oleski wyraził jednoznaczne stanowisko, że zakres zamierzonego i realizowanego przez wnioskodawcę zadania stanowi przebudowę, a nie remont istniejącej linii elektroenergetycznej. Zdaniem Starosty, za remont nie mogą bowiem być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu. Remont polega jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym, nie zaś na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającemu gabarytami pierwotnemu. Takie działanie stanowi natomiast odbudowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W przekonaniu Sądu, prawidłowość przyjętej przez Starostę kwalifikacji prawnej planowanych przez inwestora prac powinna natomiast stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. W ocenie Sądu, zastrzeżenia Wojewody dotyczące konieczności wykazania, jaki charakter mają prowadzone prace należy uznać zaś za nieuprawnione, ponieważ Starosta dwukrotnie zajął stanowisko w tej kwestii, wyraźnie przyjmując, że zakres prac wykracza poza remont istniejącej linii elektroenergetycznej, a zatem nie została spełniona przesłanka konieczna do wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu, stwierdzić również przyjdzie, że organ odwoławczy, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Starostę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, na co słusznie zwróciła również uwagę skarżąca. Przede wszystkim jednak Wojewoda nie wykazał, że naruszenie powyższych przepisów skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treści decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda nie wyjaśnił też, dlaczego nie mógł skorzystać z uprawnień, o jakich mowa w cyt. wyżej art. 136 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił natomiast swoje rozumienie pojęcia remontu i wytknął organowi pierwszej instancji niewykazanie, że nastąpi zmiana parametrów linii elektroenergetycznej, lecz - zdaniem Sądu - nie podał przekonujących argumentów co do tego, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego było niewystarczające dla wydania orzeczenia merytorycznego. Tymczasem na organie odwoławczym - o czym była już mowa wyżej - spoczywa obowiązek dokonania nie tylko kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale - co do zasady - organ ten powinien rozpatrzeć całość sprawy i orzec o jej istocie. Również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Jeśli zatem Wojewoda uważa, że Starosta nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy, to – w świetle ww. obowiązków - powinien był te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał również, że Starosta Oleski zgromadził obszerny materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, natomiast jego ewentualne uzupełnienie w kierunku oczekiwanym przez Wojewodę - jak już zauważono wcześniej - mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, bez naruszenia art. 15 K.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutu Wojewody o naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów (80 K.p.a.). Starosta Oleski, odwołując się do poczynionych ustaleń, przedstawił w sposób jednoznaczny swoje stanowisko w sprawie i podał, które z zebranych w sprawie dowodów wskazują, że zakres zamierzonego i realizowanego przez wnioskodawcę zadania stanowi przebudowę, a nie remont istniejącej linii elektroenergetycznej, co uzasadniało wydanie na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. decyzji odmownej. Tak więc organ pierwszej instancji niewątpliwie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Inną rzeczą natomiast jest to, czy pogląd Starosty Oleskiego jest trafny w świetle przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. i czy wynika z właściwie ocenionego materiału dowodowego. Czym innym jest bowiem odmienna ocena materiału dowodowego dokonana na potrzeby określonego rozstrzygnięcia, a czym innym istotne braki w materiale dowodowym, uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej. W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że Wojewoda rozpoznając merytorycznie sprawę, winien był ponownie przeanalizować wszystkie dowody i na tej podstawie przedstawić swoje stanowisko. Natomiast po ewentualnym uzupełnieniu dowodów, Wojewoda zobowiązany był stwierdzić, czy zaktualizowały się przesłanki, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Podkreślenia również wymaga, że dyskwalifikacja przez organ drugiej instancji wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ pierwszej instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, o których mowa w 138 § 2 K.p.a., albowiem skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Organ odwoławczy, stwierdzając wadliwość wykładni lub subsumpcji stanu faktycznego pod powołane przepisy i nie stwierdzając realizacji obydwu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne, organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uchyla się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając przepis art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 499/17). Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że odmienna ocena stanu faktycznego niż przyjęta przez Starostę Oleskiego nie uprawniała Wojewody do uchylenia się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Poza tym dostrzec przyjdzie, że organ odwoławczy w razie realizacji przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany, z zastrzeżeniem art. 136 § 2 lub § 3 K.p.a., w sytuacji stwierdzenia błędnej wykładni przepisów prawa przez organ pierwszej instancji, określić w uzasadnieniu swojej decyzji także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). Z powiedzianego dotąd wynika, że wskazane przez Wojewodę Opolskiego przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Naruszenie to skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Wbrew oczekiwaniu skarżącej brak było zatem podstaw do rozstrzygania o meritum sprawy i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ sądy administracyjne nie są kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i nie zastępują organów w rozpatrywaniu spraw. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.