I OSK 4150/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 102/18 w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 102/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 27 listopada 2016 r. w terminie 14 dni (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności przy czym nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 27 listopada 2016 r. B. G. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących pracy komisji antymobbingowej, działającej w kwietniu 2016 r. i badającej relacje panujące w zespole nr [...], wskazując, że dokumentami tymi są: pismo skierowane do MOPS w D., na podstawie którego powołano komisję antymobbingową i protokoły zeznań świadków złożonych przed tą komisją oraz protokół kończący prace komisji wraz z wnioskami. Jednocześnie podniósł, że żądanie wywodzi z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p.". W odpowiedzi pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie mają przymiotu informacji publicznej i dlatego nie zostaną udostępnione. Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. B. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępniania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 27 listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 30/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2100/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając za zasady zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. polegający na przyjęciu, że całość dokumentacji związanej z działaniami komisji antymobbingowej podlega udostępnieniu, w tym również wniosek, na podstawie którego powołano komisję antymobbingową w MOPS w D. Przypomniał, że pismem inicjującym postępowanie był anonim, a więc pismo skierowane do organu niepodpisane, którego autor celowo nie chce ujawnić swojej tożsamości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że anonim nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie pochodzi od organu państwowego oraz nie zawiera podpisu osoby, która go sporządziła, a więc podstawowej informacji statuującej dokument w rozumieniu prawnym. Anonim, ze względu swoją treść i najczęściej złą wolę autora, nie powinien być rozpowszechniany przez podmioty publiczne. Podkreślono, że Sądowi I instancji umknęło, że dokumentacja komisji antymobbingowej zwierająca m.in. zeznania świadków oraz dokumenty pracownicze może zawierać dane osobowe pracowników MOPS w D. oraz inne informacje, które mogą być objęte klauzulami tajemnicy ustawowo chronionej. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezwzględny nakaz udostępnienia informacji zawarty w zaskarżonym wyroku jest zbyt daleko idący. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe uwagi, wskazując organowi dokładnie jaka dokumentacja z prac komisji anymobbingowej może zostać wnioskodawcy udostępniona. Rozpatrując sprawę ponownie, ww. wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wskazał, że istotny dla sprawy stan faktyczny nie jest sporny, a spór koncentruje się wokół oceny tego czy organ w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Sąd I instancji wskazał, że pozostaje związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2100/17 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 207 r. sygn. akt IV SAB/Gl 30/17 (art. 190 P.p.s.a.). Sąd podkreślił, że w sprawie nie jest sporne, iż adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Kontrowersje budzi natomiast to, czy żądana informacja stanowi w ogóle informację publiczną, a jeżeli tak to w jakim zakresie, a także, czy stanowi ona informację prostą, czy też przetworzoną, a także, czy były podstawy do jej udostępnienia zgodnie z żądaniem, czy raczej były podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że kwestie te budzą zastrzeżenia i wątpliwości, bowiem nie zostały w sposób wyczerpujący należycie i jednoznacznie wyjaśnione przez organ. W piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r. organ nie zajął jednoznacznego i klarownego stanowiska w kwestii tego, czy żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, czy też dostęp do nich winien zastać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności. W ocenie Sądu I instancji sposób odpowiedzi organu na żądanie strony, tj. wskazywanie raz na to, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych, a kolejny raz, że w sprawie zastosowanie ma ochrona związana z ochroną prywatności, pozwala uznać, że w sprawie doszło do bezczynności organu w załatwieniu wniosku w sposób przywidziany w przepisach u.d.i.p. Takie niezdecydowanie organu uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego działania. Sąd I instancji wskazując na art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a) tiret pierwszy oraz ust. 2 u.d.i.p. wyjaśnił, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów. Status informacji publicznej posiadają także inne dokumenty skierowane do organu przez podmioty trzecie, nawet te nie będące dokumentami urzędowymi. Nie można zatem uznać, że pismo organu z dnia 12 grudnia 2016 r. stanowiło właściwe załatwienie wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej. Zbyt ogólne było odniesienie się przez organ do jednoznacznych i skonkretyzowanych żądań strony skarżącej. Organ nie wskazał, które z żądanych informacji nie są informacją publiczną, a które będąc ową informacją nie powinny podlegać udostępnieniu, bowiem korzystają z ochrony tajemnicy prywatności. Sąd I instancji przywołał także stanowisko wyrażone w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2100/17, wskazujące, iż anonim nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i nie powinien być rozpowszechniany przez podmioty publiczne, a dokumentacja komisji antymobbingowej obejmująca m.in. zeznania świadków oraz dokumenty pracownicze, może zawierać dane osobowe pracowników MOPS w D. oraz inne informacje, które mogą być objęte klauzulami tajemnicy ustawowo chronionej. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż mocą ww. wyroku obarczony został obowiązkiem wskazania organowi jaka dokumentacja z prac komisji antymobbingowej może zostać wnioskodawcy udostępniona. Wykonując powyższy obowiązek Sąd stwierdził, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje wyłącznie spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Odmienne stanowisko prezentowane w tej kwestii przez organ jest sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto jest ono nielogiczne i niezrozumiałe wobec braku wskazania argumentów na jego poparcie. Tym samym Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ, po dokonanej ocenie treści anonimu w aspekcie zasadności jego udostępnienia albo udostępni go, albo odmówi jego udostępnienia w prawem określonej formie, wskazując na potrzebę ochrony danych w nim zawartych. Sąd I instancji wskazał dalej, że na rozprawie w dniu 11 czerwca 2018 r., wobec braku uprzedniego dołączenia wraz ze skargą i odpowiedzią na nią materiałów objętych wnioskiem inicjującym przedmiotowe postępowanie, organ został zobowiązany do przedłożenia dokumentacji objętej wnioskiem i stanowiącej przedmiot kontroli sądowej z zachowaniem procedury chroniącej te dokumenty. W odpowiedzi - wadliwie odczytując zobowiązanie - organ przesłał zanonimizowane materiały bez ich uwierzytelnienia i bez dodatkowej ochrony, pomijając anonimowe pismo inicjujące postępowanie antymobbingowe i wskazując w tym zakresie, iż w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2100/17, pismo to jako anonim zostało uznane za nie stanowiące informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał w tym zakresie, że organ urządził akta sprawy w sposób w znacznym zakresie uniemożliwiający sądową kontrolę legalności jego działania. Nie jest wobec tego możliwe stwierdzenie, czy zachodzi konieczność wyłączenia dostępu do informacji publicznej albowiem zakres tej oceny ograniczył organ przesyłając dokumenty we wskazany powyżej sposób (niekompletny), co uniemożliwia odniesienie się do wskazań zawartych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który polecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazanie organowi "dokładnie jaka dokumentacja z prac komisji antymobbingowej może zostać wnioskodawcy udostępniona". Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że organ uznając, iż żądane dokumenty winny zostać chronione tajemnicą służbową, zawodową czy też podlegać ochronie prywatności, winien o tym rozstrzygnąć w odpowiedniej formie, a uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie Sąd wskazał, iż w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu brak było podstaw prawnych do tego aby rozstrzygać czy udostępnienie żądanej informacji w postaci konkretnie wnioskowanych dokumentów podlega ograniczeniom oraz z jakich przyczyn. Jeżeli jednak organ powołał się na takie przeszkody wskazując na potrzebę ochrony prywatności, to odmowa udostępnienia żądanej informacji została dokonana w niewłaściwej formie, bowiem w formie zwykłego pisma, a nie przez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd wskazał nadto, iż ww. pismo organu, będące reakcją na żądanie udostępnienia informacji publicznej, nie może być uznane za decyzję, gdyż nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a. Z powyższych powodów załatwiając wniosek strony skarżącej z dnia 27 listopada 2016 r., a zarazem nie podejmując postępowania administracyjnego celem wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Wobec powyższego Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, a także stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) i rozstrzygnął o kosztach postępowania (art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, iż stanowisko organu jest niekonsekwentne i skłania się ku ochronie prywatności osoby fizycznej i jako takie winno skutkować wydaniem decyzji odmownej, a nie informacją przekazaną skarżącemu o braku uznania żądanych przez niego informacji za informację publiczną i w efekcie odmowie ich przekazania, podczas gdy organ konsekwentnie utrzymywał stanowisko nie uznające żądanych przez skarżącego informacji za informację publiczną; - art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 149 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, iż stanowisko organu jest niekonsekwentne i skłania się ku ochronie prywatności osoby fizycznej i jako takie winno skutkować wydaniem decyzji odmownej, podczas gdy w sentencji wyroku organ zobowiązany został do załatwienia wniosku strony skarżącej bez wskazania sposobu, która to czynność została dokonania pierwszym pismem skierowanym do skarżącego informującym o powodach braku udostępnienia mu wnioskowanych informacji; - art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, iż anonim jako dowód w prowadzonym postępowaniu może stanowić przedmiot informacji podlegającej udostępnieniu, podczas gdy prace wewnętrznej komisji antymobbingowej nie opierają się na przepisach proceduralnych w ramach których można by nadać formalnie rangę dowodu tego typu dokumentowi, a ponadto na nieprawidłowym przyjęciu, iż dokument ten bezpośrednio zapoczątkował prace komisji; - art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, iż stanowisko organu jest niekonsekwentne wobec formy przekazania Sądowi zanonimizowanych dokumentów, zarzucając przy tym błędne odczytanie zobowiązania Sądu i wskazując na tryb przekazania dokumentów mający rzekomo zabezpieczyć do niego dostęp skarżącemu, nie mający odzwierciedlenia w przepisach proceduralnych, podczas gdy organ konsekwentnie wskazywał swoje stanowisko nie uznające żądanych danych za informację publiczną a forma przekazania dokumentów była jedyną zgodną z przepisami, w ramach której mogła być zachowana anonimowość osób biorących udział w pracach komisji przed prawomocnym zakończeniem niniejszego postępowania, zapobiegając przy tym uczynieniu niniejszej sprawy bezprzedmiotową; - art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd wedle uzasadnienia nie był władny stwierdzić a to wobec przedłożenia przez organ zanonimizowanej dokumentacji z prac komisji, podczas gdy zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rolą sądu była ocena tychże dokumentów, czego nie uniemożliwiała dokonana anonimizacja; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przedmiot wniosku skarżącego obejmujący przesłanie kopii dokumentów dotyczących pracy komisji antymobbingowej, w szczególności pismo skierowane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., na podstawie którego powołano komisję antymobbingową, protokoły zeznań, protokół kończący pracę wraz z wnioskami może stanowić informację publiczną, a przez to nie sposób było przyjąć za prawidłowy sposób działania organu sprowadzający się do poinformowania skarżącego o przyczynach braku udostępnienia mu żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Analizę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od przypomnienia, iż w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2100/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko w niniejszej sprawie, w którym nie zakwestionował zapatrywania prawnego wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl, iż dokumenty komisji antymobbingowej działającej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w D. stanowią informację publiczną. Wyjątek w tym zakresie stanowił wyłącznie anonimowy dokument, o którym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż "ze względu na swoją treść i najczęściej złą wolę autora nie powinien być rozpowszechniany przez podmioty publiczne". Motywy ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą sąd, któremu sprawa została przekazana, a jednocześnie nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 P.p.s.a.). Powyższe implikuje konsekwencje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze nieuprawnione są rozważania Sądu I instancji co do możliwości udostępnienia anonimowego dokumentu, skoro Naczelny Sąd Administracyjny ferując stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy wyrażnie wskazał, iż dokument ten nie powinien być rozpowszechniany przez podmioty publiczne. Powyższe stwierdzenie, dokonane w ramach wykładni art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., uniemożliwia uznanie anonimowego dokumentu za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zamyka możliwość jego udostępnienia w ramach procedury uregulowanej w przepisach u.d.i.p. W powyższym zakresie Sąd I instancji pozostawał związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1427/10; wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II FSK 265/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Po drugie zaś, w sprzeczności z art. 190 P.p.s.a. postawiony został zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że pozostałe dokumenty, poza anonimowym pismem, na podstawie którego powołano komisję antymobbingową w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w D., stanowią informację publiczną. Przepis art. 190 P.p.s.a. powoduje, pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, iż pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone. Prowadzi to w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II FSK 730/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie zostało już przesądzone, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty, poza dokumentem anonimowym, stanowią informację publiczną. Bezzasadnie zatem autor skargi kasacyjnej domaga się ponownej kontroli kasacyjnej zagadnień już przesądzonych. Wypada także zauważyć, iż jedynym powodem, dla którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. uchylił poprzedni wyrok Sądu I instancji, było uznanie, że zbyt daleko idący jest nakaz udostępnienia informacji zawarty w zaskarżonym wyroku. Z tego też powodu Sąd I instancji został zobowiązany do wskazania "organowi dokładnie jaka dokumentacja z prac komisji antymobbingowej może zastać udostępniona". Z obowiązku tego Sąd I instancji wywiązał się należycie wskazując w szczegółowy sposób model postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznych, z uwzględnieniem kryteriów oceny wnioskowanych do udostępnienia dokumentów na poszczególnych jego etapach, ze wskazaniem możliwych sposobów załatwienia sprawy. Jakkolwiek Sąd I instancji zażądał od organu przedłożenia dokumentów, do których dostępu domagał się skarżący w trybie przepisów u.d.i.p., to należy wyraźnie zaakcentować, iż ocena konkretnych dokumentów na gruncie u.d.i.p., z punktu widzenia możliwości ich udostępnienia skarżącemu, pozostawała i pozostaje nadal obowiązkiem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., jako organu zobowiązanego do ich udostępnienia na gruncie art. 4 u.d.i.p. Rolą sądu administracyjnego była natomiast weryfikacja owej oceny dokonanej przez organ, z punktu widzenia kryterium legalności. Skoro organ oceny tej nie dokonał, uznając wyłącznie w generalny i arbitralny sposób, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, to trafnie Sąd I instancji przytoczył wyłącznie, wynikające z przepisów Konstytucji RP i u.d.i.p., kryteria umożliwiające organowi dokonanie samodzielnej oceny tego, które dokumenty z prac komisji antymobbingowej wnioskowane przez skarżącego winny podlegać udostępnieniu, jeżeli dostęp do nich nie jest ograniczony treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie można zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż na aktualnym etapie postępowania, obowiązkiem Sądu I instancji było rozstrzygnięcie tego, który konkretnie z wnioskowanych dokumentów winien podlegać udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Trafnie przy tym Sąd I instancji uznał za niekonsekwentne stanowisko organu prezentowane na obecnym etapie postępowania, skoro organ odmawia udostępnienia wnioskowanej informacji naprzemiennie posługując się argumentacją, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a jednocześnie jej udostępnienie jest niemożliwe z uwagi na ochronę prywatności osób występujących w postępowaniu antymobbingowym. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega zatem, iż ochrona prywatności nie odbiera określonej informacji przymiotu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., natomiast stanowi cechę relewantną na gruncie ograniczenia dostępu do informacji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tym samym przywoływana przez organ argumentacja pozostaje w wewnętrznej sprzeczności, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. Nie są także zasadne zarzuty przywołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Tym samym wskazywanie na naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. jest bezpodstawne. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro żadna z ww. sytuacji nie został przywołana na uzasadnienie powyższego zarzutu nie sposób potwierdzić jego zasadności. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku takie jak chociażby wyrażenie przez sąd I instancji błędnej oceny prawnej nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast zbędność, czy nawet wadliwość zaprezentowanej przez sąd I instancji motywacji, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Niestarannie natomiast został sformułowany zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Art. 149 P.p.s.a. składa się z czterech paragrafów, a paragraf 1 z trzech punktów. Każdy z paragrafów i punktów ma zróżnicowaną treść normatywną określającą odrębne elementy orzeczenia sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z treści powyższego zarzutu ani też z jego uzasadnienia nie wynika, który z paragrafów art. 149 P.p.s.a. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut. Zarzut ten nie nadawał się zatem do rozpoznania. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.