II OSK 3453/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 371/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 371/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej SKO) z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, SKO po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. S. od wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] października 2017 r., nakazującej odwołującej się usunięcie odpadów zgromadzonych na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], o kodzie 08 01 11*, 09 01 99, 16 07 09*, określającej sposób usunięcia odpadów oraz wyznaczającej termin usunięcia odpadów, uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu usunięcia odpadów i w tym zakresie ustaliło termin do [...] marca 2018 r., w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej A. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. tj. nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a., polegającym na braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz polegało na przyjęciu, że mogłaby ona zostać zwolniona z nałożonego mocą decyzji obowiązku usunięcia odpadów tylko w sytuacji wyraźnego wskazania innego posiadacza odpadów, podczas gdy ze złożonego w jej imieniu pisma datowanego na dzień [...] marca 2017 r. oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że jedynym władającym nieruchomością, a także jej współwłaścicielem, był C. K. S., a obecnie przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się z wniosku skarżącej postępowanie mające na celu ustalenie kręgu jego spadkobierców; b) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. tj. nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a., polegającym na braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz polegało na braku zwrócenia się przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pomimo będącego w toku postępowania karnego i istniejącego podejrzenia prowadzenia nielegalnego składowiska odpadów chemicznych niewiadomego pochodzenia, na terenie nieruchomości, której współwłaścicielką jest A. S., do Prokuratury Okręgowej w [...] z wnioskiem o udzielenie informacji odnośnie ewentualnych nowych ustaleń dotyczących posiadacza rzeczonych odpadów; c) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. tj. nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Naruszenie to w ocenie skarżącej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz polegało na ustaleniu rodzajów odpadów, do których usunięcia zobowiązana została skarżąca, wyłącznie na podstawie porównania wyglądu opakowań ujawnionych w trakcie oględzin przeprowadzonych na nieruchomości, z opakowaniami, w których znajdują się oryginalne farby i lakiery oferowane w katalogach ich producentów, udostępnionych w internecie, w sytuacji gdy z ustaleń prowadzonego postępowania karnego wynika, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, że mogą to być substancje służące do nielegalnego wytwarzania alkoholu; 2. ponadto działając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego: a) art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy odwołująca się jest posiadaczem odpadów w rozumieniu niniejszej ustawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor rozwinął postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty przytaczając argumentację na ich poparcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do dwóch kwestii spornych. Po pierwsze, kasator zwalcza stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące ustalenie organu, że A. S. jako współwłaścicielka działki nr [...] w [...] zobowiązana jest do usunięcia opadów zgromadzonych na tej nieruchomości. Na poparcie zasadności zarzutów oznaczonych w petitum skargi kasacyjnej nr 1 lit. a i b oraz nr 2 lit. a, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nie przebywa na nieruchomości od końca października 2013 r., kiedy to opuściła dom z uwagi na zachowanie jej byłego męża C. S. Na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 14 września 2015 r., sygn akt IC 2065/13, małżeństwo A. S. i C. S. zostało rozwiązane przez rozwód. Od tego czasu nieruchomość pozostawała w wyłącznej dyspozycji C. S., który zmarł w dniu [...] stycznia 2017 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie, istnieje podejrzenie, że jej były mąż prowadził nielegalne składowisko odpadów chemicznych, a "postępowanie przygotowawcze jest w toku". Powołano się na informacje prasowe, z których wynika, że C. S. zginął na skutek porachunków związanych z prowadzeniem nielegalnej działalności, polegającej na wytwarzaniu alkoholu i papierosów. Istotne jest zatem zdaniem skarżącej ustalenie, czy nielegalne składowisko odpadów wchodziło w zakres tej działalności i czy sprawca zabójstwa (który jest tymczasowo aresztowany) może zostać uznany za posiadacza odpadów. Ponadto podniesiono, że z ustaleń postępowania karnego wynika, że w okresie wytwarzania odpadów C. S. zamieszkiwał na terenie nieruchomości z konkubiną, która może mieć związek z prowadzoną przez niego działalnością. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że A. S. nie jest jedyną współwłaścicielką nieruchomości, gdyż toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia praw do spadku po C. S. W jego toku skarżąca kasacyjnie uzyskała informację, że w Sądzie Rejonowym w [...] pod sygn. akt III RC 157/17 prowadzone jest postępowanie o ustalenie ojcostwa zmarłego C. S. z powództwa K. Z. w stosunku do małoletniego dziecka urodzonego w dniu [...] maja 2017 r. Po drugie, w skardze kasacyjnej zakwestionowano sposób ustalenia rodzaju odpadów. Zarzut ten opisany został w pkt 1 lit.c petitum skargi kasacyjnej i w jej uzasadnieniu nie został szerzej rozwinięty. Odniesienie się do pierwszej kwestii spornej wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności, co ustawodawca rozumie przez pojęcie posiadacza odpadów, gdyż to na nim spoczywa obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 21 z późn. zm.). Konsekwencją ustalenia, że A. S. jest posiadaczem odpadów, było wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, który stanowi, że w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Definicję posiadacza odpadów zawiera art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, wedle którego przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" znajduje się w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.), przez które rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Konstrukcja przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie regulacji pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Dlatego też wprowadzono w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję w trybie art. 26 ust. 2, nakazującą usunięcie odpadów. Podkreślenia wymaga, że bez wprowadzonego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku objętego skargą kasacyjną, obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12; z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18; z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14; z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie, że to na skarżącej A. S. spoczywał ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Nie było przy tym wystarczające powołanie się w piśmie datowanym na [...] marca 2017 r. na okoliczności dotyczące opuszczenia przez skarżącą nieruchomości pod koniec października 2013 r. (powtórzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) oraz wskazanie, że od tej daty nieruchomość pozostawała w wyłącznej dyspozycji C. S. W stanie faktycznym sprawy, prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na śmierć C. S., to skarżąca, jako współwłaściciel nieruchomości i tym samym posiadacz odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, została wskazana jako adresat obowiązków wynikających z art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy. Na osobę nieżyjącą nie można bowiem nałożyć obowiązku usunięcia odpadów, co wyklucza jednocześnie uwolnienie z tego obowiązku drugiego współwłaściciela nieruchomości. Nie można przy tym ciężaru dowodowego obalenia domniemania przenosić na organy administracji, które nie są zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, dostępny j.w.). W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o tym, że poza C. S. inne osoby były posiadaczami odpadów zgromadzonych na działce nr [...] w [...]. Przedstawiona przez nią argumentacja, zawarta w piśmie procesowym z [...] marca 2017 r. oraz w odwołaniu, sprowadzała się do wskazania byłego męża jako wytwórcę odpadów. Na potwierdzenie tej okoliczności A. S. odwoływała się do znajdującego się w aktach pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., skierowanego do Wójta Gminy [...], w oparciu o które organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie, z którego wynikało, że istnieje podejrzenie, iż C. S. "prowadził nielegalne składowisko odpadów chemicznych niewiadomego pochodzenia". Pismem z [...] stycznia 2017 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do prokuratury Okręgowej w [...] Wydział I Śledczy o udzielenie informacji, czy w toku prowadzonego przez Prokuraturę postępowania znane są "nowe dowody, które świadczyłyby o ujawnieniu właściwego posiadacza przedmiotowych odpadów (...)". Z udzielonej odpowiedzi wynikało, że "w toku śledztwa PO [...] [...] nie uzyskano żadnych nowych danych dotyczących posiadacza rzeczonych odpadów innego niż właściciel posesji". Nie może być uznany za skuteczny zarzut dotyczący braku ponownego zwrócenia się do Prokuratury Okręgowej w [...] o udzielenie informacji odnośnie ewentualnych nowych ustaleń dotyczących posiadacza odpadów, skoro skarżąca od początku konsekwentnie wskazywała jako wyłącznego ich posiadacza byłego męża. Bez znaczenia dla wyniku sprawy były także okoliczności wskazujące na to, że A. S. nie jest jedynym współwłaścicielem nieruchomości, gdyż toczą się postępowania: o stwierdzenie nabycia spadku po C. S., o ustalenie jego ojcostwa w stosunku do małoletniego dziecka urodzonego [...] maja 2017 r. oraz z wniosku skarżącej o wyrażenie przez sąd rodzinny zgody na odrzucenie spadku w imieniu jej małoletnich dzieci. Z akt wynika, że postępowania te nie były zakończone w dacie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto ich wynik nie zmienia bezspornego faktu, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości, na której zgromadzone zostały odpady, a tym samym, wobec braku wykazania posiadacza odpadów innego niż drugi współwłaściciel - nieżyjący C. S., jest osobą zobowiązaną do usunięcia tych odpadów w rozumieniu art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Podkreślić należy, że podstawowym celem ustawy o odpadach jest podejmowanie skutecznych działań zmierzających do ochrony środowiska z zanieczyszczeń. Jak stanowi art. 1 tej ustawy, określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Temu celowi podporządkowane są przepisy ustawy, które należy wykładać mając na uwadze określony wyżej zamiar ustawodawcy. Jak już wskazano, domniemanie ustanowione w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, służy skutecznej realizacji celów ochrony środowiska, do których należy m.in. egzekwowanie ustawowego obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym sprawy organy administracji nie miały podstaw do przyjęcia, że posiadaczem odpadów na działce nr nr [...] w [...], jest inna osoba aniżeli skarżąca kasacyjnie. Tym samym, prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił jej skargę, co czyni niezasadnymi zarzuty określone w pkt 1 lit. a i b (polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.) oraz zarzut z pkt 2 lit. a (polegający na naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 28 k.p.a.) petitum skargi kasacyjnej. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnął także w zaskarżonym wyroku drugą kwestię sporną, dotyczącą naruszenia art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach, przejawiającego się – wedle opisu zarzutu oznaczonego nr 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej – w wadliwym ustaleniu rodzaju odpadów. Zgodnie z tym przepisem, w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności rodzaj odpadów. Jak wynika z akt sprawy, ustalenie rodzaju odpadów z przyporządkowaniem odpowiednich kodów wynikających z obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923), nastąpiło po przeprowadzeniu w dniu 2 października 2017 r. oględzin nieruchomości. W trakcie oględzin ustalono, że w budynku gospodarczym znajdującym się na terenie nieruchomości zgromadzone są pojemniki i beczki z odpadami: 1) ok. 103 szt. pojemników o pojemności 25 kg - odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne (kod 08 01 11*), 2) 6 szt. pojemników o poj. 1000 l z cieczą - odpady zawierające inne substancje niebezpieczne (kod 16 07 09*); 3) 1 pojemnik o poj. 1000 l z cieczą o zapachu i konsystencji mydła - uznane jako inne niewymienione odpady (kod 09 01 99). Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie przeprowadzonych oględzin. Ponadto w aktach sprawy znajdują się wydruki ze stron internetowych producentów farb i lakierów z opisem produktów oraz fotografiami opakowań identycznych z pojemnikami, których obecność udokumentowano fotografiami wykonanymi na przedmiotowej nieruchomości w trakcie oględzin. Przytoczony wyżej przepis art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach nakazuje określenie rodzaju odpadów w decyzji wydawanej w oparciu o art. 26 ust. 2 tej ustawy. Ustalenie w tym zakresie znalazło się w decyzji SKO objętej skargą, więc zarzut naruszenia powyższego przepisu nie mógł być uznany za zasadny. Rodzaj odpadów organy określiły w oparciu o przeprowadzone oględziny, zaś niepoparte żadnymi dowodami twierdzenie skargi kasacyjnej, że "z ustaleń prowadzonego postępowania karnego wynika, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, że mogą to być substancje służące do nielegalnego wytwarzania alkoholu", nie może skutecznie podważyć ustaleń organów w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych postaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że ponieważ strona skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.