II OSK 2414/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 288/17 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 288/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza D. z dnia [...] 2016 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Burmistrz D. nakazał A.R. usunięcie odpadów szczegółowo wymienionych w treści tej decyzji, znajdujących się w magazynie w gospodarstwie rolnym w miejscowości K. na działce nr ewid. [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej "ustawa o odpadach"). W toku postępowania organ ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się znaczna ilość beczek z niezidentyfikowaną substancją. Beczki zostały umieszczone na terenie nieruchomości w okresie od 1 marca 2016 r. do 15 kwietnia 2016r. Właścicielem działki [...] w miejscowości K. jest A.R. Działka była przedmiotem licytacji, w ramach której wydane zostało prawomocne postanowienie o udzieleniu przybicia. Wobec faktu, że na dzień wydawania decyzji przez Burmistrza nie zostało wydane jeszcze postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości, właścicielem przedmiotowej działki był A.R. Ponadto hala magazynowa znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości została wynajęta A.K. w dniu [...] 2016 r. Według A.R., odpady zostały nielegalnie przetransportowane na teren hali magazynowej przez najemcę. O fakcie tym poinformowana została Policja, w związku z czym wszczęte zostało postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową w S. Ponadto organ ustalił, że A.K. zmarł dnia 3 kwietnia 2016 r. Rozpoznając odwołanie wniesione przez A.R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Kolegium wskazało, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało wydane zezwolenie na składowanie lub magazynowanie odpadów. Jest to zatem miejsce nieprzeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów. Wobec faktu, że nieruchomość stanowi własność A.R., uzasadnione było nakazanie właścicielowi usunięcia odpadów z terenu nieruchomości. Organ wskazał również na domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie do obalenia powyższego domniemania niewystarczające było przedłożenie umowy najmu zawartej z A.K. oraz twierdzenia, że odpady zostały przetransportowane na teren nieruchomości przez firmę najemcy. Ponadto z uwagi na to, że A.K. nie żyje, nie byłoby możliwe nałożenie na niego obowiązku usunięcia opadów. Skargę od powyższej decyzji wniósł A.R. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że podlega ona oddaleniu. Sąd stwierdził, że w okresie gromadzenia odpadów właścicielem nieruchomości był A.R Ponadto, wobec śmierci A.K., bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, czy był on posiadaczem odpadów. Zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dniu wydania decyzji ostatecznej, Skarżący był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Słusznie zatem organy nakazały skarżącemu usunięcie odpadów z nieruchomości nieprzeznaczonej do ich składowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd wskazał, że wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów nie jest zależne od tego, czy posiadaczowi odpadów zostanie udowodnione popełnienie przestępstwa z art. 183 § 1 k.k. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.R., zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. 1) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez bezzasadne przyjęcie, że to A.R. jest posiadaczem odpadów; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i brak ustalenia osoby posiadacza odpadów, pomimo przekazania szczegółowych informacji przez skarżącego; 3) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 4) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy czynności prowadzone w toku postępowania przygotowawczego prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w S. mogłyby doprowadzić do ustalenia osoby będącej posiadaczem odpadów. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., stąd też zarzuty skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - oparte tylko na przepisach k.p.a. należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 1794/17, dostępny w CBOSA). Pomijając powyższe błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 ust 1 pkt 19 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada z kolei na posiadacza odpadów obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Konstrukcja tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Dlatego też ustawodawca wprowadził w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję w trybie art. 26 ust. 2, nakazującą usunięcie odpadów. Słusznie wskazało Kolegium, że bez wprowadzonego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, dostępny w CBOSA). Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi (zob. wyroki NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18; z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14, wyroki dostępne w CBOSA). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej to na skarżącym kasacyjnie spoczywał ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia wymienionego domniemania. Nie było przy tym wystarczające wskazanie, że posiadaczem odpadów jest najemca nieruchomości, który zmarł. Jak słusznie bowiem wskazał Sąd I instancji, nie można na taką osobę nałożyć obowiązku usunięcia odpadów, co wyklucza jednocześnie uwolnienie z tego obowiązku właściciela nieruchomości. Nie można przy tym ciężaru dowodowego obalenia domniemania, jak już wyżej wskazano, przenosić na organ. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, dostępny w CBOSA). Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie, to jest wbrew woli właściciela nieruchomości (zob. cytowany wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, że w jakikolwiek sposób kontrolował wykonywanie zawartej umowy najmu oraz dbał o stan należącej do niego nieruchomości. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonujących i wiarygodnych dowodów, które pozwalałyby na obalenie domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Prowadzone przez Prokuraturę Rejonową postępowanie przygotowawcze nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu powyższego przepisu k.p.a. Zagadnienie wstępnym jest kwestia, która musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ, zagadnienie wstępne ma charakter materialnoprawny; przedmiotem takiego zagadnienia nie mogą być zaś ustalenia faktyczne (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1857/16, dostępny w CBOSA). Postępowanie prowadzone przez Prokuraturę to odrębne postępowanie, gdzie odpowiedzialność oparta jest na zasadzie winy, a jego celem jest ukaranie sprawcy czynu zabronionego. Natomiast odpowiedzialność administracyjna wynika już z samego faktu składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym i ma na celu doprowadzenie do ich usunięcia, aby zapobiec zagrożeniu, które takie odpady stwarzają. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.