I OSK 4082/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Op 61/18 w sprawie ze skargi T.H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 61/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie informacji publicznej: (1) zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. w pkt 3 i 4, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, (2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, (3) stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku we wskazanym w pkt 1 wyroku zakresie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz (4) zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", który zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i oparcie orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy, wobec czego wyciągnął nieprawidłowe wnioski w zakresie interpretacji przepisów art. 28 ust. 2 i art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1559, z późn. zm.), dalej jako "u.s.c."; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 29 u.s.c, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lig. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", poprzez uznanie, iż informacje o doświadczeniu zawodowym osób, które ubiegały się o stanowisko (tj. wskazania poprzednich pracodawców, stanowisk), wskazanie wykształcenia wszystkich osób, które ubiegały się o to stanowisko (tj. wskazania ukończonych szkół, kursów, szkoleń itd.), stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 29 w zw. z art. 28 ust. 2 u.s.c., w sytuacji braku wymogu wskazania tychże informacji oraz uznania w oparciu o przepisy u.d.i.p., iż stanowią one informację publiczną. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że poprzez brak dostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy Sąd pierwszej instancji, w oparciu o niewłaściwą wykładnię przepisu art. 29 u.s.c., zobowiązał organ do załatwienia wniosku T.H. Dodatkowo w ocenie organu żądane przez niego informacje o doświadczeniu zawodowym, stażu pracy, poprzednich pracodawcach, ukończonych kursach, szkoleń kandydatów do pracy - nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. - nie są bowiem związane z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż osoby o które zapytuje nie są pracownikami Izby i nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia prawa materialnego podnosi naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 29 u.s.c., art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g u.d.i.p., poprzez uznanie, że o doświadczeniu zawodowym osób, które ubiegały się o stanowisko stanowi informację publiczną w sytuacji braku wymogu wskazania tychże informacji. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 wskazano, że w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową ustawą jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, według założeń ustawodawcy, ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Podkreślono, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono ponadto, że inne zasady czy tryb udostępniania informacji publicznych wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu powinny być traktowane w sposób zwężający. Innymi słowy, w razie wątpliwości wykładnia powinna, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jego ograniczenie. Przenosząc rozważania co do wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej na grunt art. 29 w związku z art. 28 u.s.c., należy mieć na względzie powyższą zasadę traktowania wyjątków w sposób ścisły. Według art. art. 29 u.s.c. imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej oraz wynik naboru do służby cywilnej stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Z kolei według art. 28 tej ustawy dyrektor generalny urzędu (...) ma obowiązek upowszechniać informacje o wolnych stanowiskach pracy przez umieszczenie ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu, zwanym dalej "Biuletynem urzędu", oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zwanym dalej "Biuletynem Kancelarii". W art. 28 ust. 2 u.s.c. wskazano jakie informacje powinno zawierać ogłoszenie o naborze. Analiza art. 29 w związku z art. 28 u.s.c. i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że u.s.c. nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 29 u.s.c. stanowi co prawda uregulowanie szczególne w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, określa bowiem te informacje, które stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, nie wyłącza on jednak prawa do uzyskiwania informacji publicznych, w tym szerszym zakresie, przez inne podmioty na wniosek. W przypadku art. 29 u.s.c. nie można stwierdzić, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 29 u.s.c. nie zawiera też takiej treści, która wskazywałaby wprost, że inne - niż tam wymienione - informacje o kandydatach na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy w związku z tym przyjąć, że art. 29 u.s.c. ma jedynie charakter uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując, że określone informacje o naborze do służby cywilnej stanowią informację publiczną przepis ten przewiduje dodatkowy sposób upublicznienia tych informacji przez umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jest to jedna z form realizacji zasady jawności w działaniach władzy publicznej. Zasady tej przepis art. 29 ustawy o służbie cywilnej nie sprowadza jedynie do wskazanych w nim i w art. 28 tej ustawy informacji. Nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek tych informacji o kandydatach w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3254/15 LEX nr 2464475). Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym, realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagałoby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiego nie zawiera art. 29 w związku z art. 28 i art. 31 ustawy o służbie cywilnej. Analizowane przepisy ustawy o służbie cywilnej nie wyłączają trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, przewidują jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji wynikających z naboru kandydatów do służby cywilnej. I tak jak zostało to wskazane powyżej, tam, gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo w ustawie szczególnej, mają zastosowanie uzupełniająco odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem informacje o kandydatach postępowania rekrutacyjnego na wolne stanowiska w służbie cywilnej nieobjęte katalogiem art. 29 w związku z art. 28 i art. 31 ust. 2 pkt 3 (informacja o wyniku naboru obejmująca imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego) ustawy o służbie cywilnej mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. I to zarówno te informacje, które dotyczą spełniania przez kandydatów wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze, jak i inne posiadane czy też wytworzone przez organ. Nie budzi bowiem wątpliwości, że informacje te są informacjami publicznymi. Zauważyć też należy, że zakres informacji umieszczanych w sposób wskazany w u.s.c. nie wyczerpuje wszystkich informacji związanych z naborem kandydatów do służby publicznej. Nie zawiera choćby informacji o spełnianiu przez kandydatów wymagań związanych ze stanowiskiem pracy: niezbędnych, których spełnienie jest konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku pracy i dodatkowych, które pozwalają na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku pracy (art. 28 ust. 2a pkt ustawy o służbie cywilnej). Reasumując nałożenie ustawą o służbie cywilnej na dyrektora generalnego urzędu obowiązku upubliczniania w związku z naborem do służby cywilnej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 28, art. 29 i art. 31 u.s.c., nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tych przepisach nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem upublicznieniu mogą podlegać informacje w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, które umożliwią sprawdzenie, czy w wyniku naboru zostali wyłonieni najlepsi kandydaci według ustalonych wymagań oraz czy zrealizowana została zasada równości w dostępie do służby publicznej. Aby zaś uczynić zadość wskazanym zasadom konieczne jest poddanie kontroli społecznej takich informacji o kandydatach jak: wykształcenie, staż pracy i inne kwalifikacje, które pozwalają na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku pracy. Zatem wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że w ogłoszeniu o naborze nie wymagano przedstawienia dotychczasowego stażu pracy, doświadczenia zawodowego, ukończonych szkół i kursów nie oznacza , że owe dane nie mogą być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej, o ile organ takimi danymi dysponuje. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyrok na stronie 6 in fine Sąd I instancji wskazał, że z wniosku T.H. wynika, iż nie chodzi o informacje wytworzone przez organ w toku postępowania konkursowego. Stanowisko prezentowane przez organ w postępowaniu sądowoadminstracyjnym uzasadnia trafność wypowiedzi Sądu I instancji o tym, że nie było oczywiste jakim zbiorem informacji o kandydatach, poza zakresem wynikającym z art. 28 ust. 2 u.s.c., dysponował organ. Przypomnieć należy, że odpowiadając na pisma skarżącego organ nie twierdził, że nie posiada żądnych informacji, lecz że informacje te nie są informacją publiczną. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w stopniu dostatecznym przedstawił przepisy prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowania oraz przedstawił swoje stanowisko co do ich wykładni i zakresu zastosowania w sprawie. Powołany i wyjaśniony zastał także w uzasadnieniu wyroku przepis wynikowy, czyli art. 149 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.