II SAB/Op 61/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2018 r. w pkt 3 i 4, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku we wskazanym w pkt 1 wyroku zakresie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Pismem z dnia 11 lipca 2018 r. T. H. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności lub do wydania aktu zgodnie z pkt 3 i 4 złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka w zw. z art. 60 Konstytucji RP na skutek nadmiernego ograniczenia prawa do wiedzy o działaniach władz publicznych oraz naruszenie art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt "g" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej: "u.d.i.p." w zw. z art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1889 ze zm.), zwanej dalej "u.s.c." We wstępnej części uzasadnienia wskazał, że wnioskiem z dnia 8 czerwca 2018 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej i do daty wniesienia skargi nie uzyskał odpowiedzi na wszystkie zawarte w tym wniosku kwestie. Podał, że zażądał: 1) Wskazania ilości wszystkich osób zatrudnionych w A w [...], a także wskazania ile z tych osób pełni funkcję publiczną na dzień otrzymania wniosku; 2) Wskazania imion i nazwisk wszystkich osób, które ubiegały się o zatrudnienie w A w [...] i otrzymały to stanowisko od początku powstania A (chodziło mu o osoby pełniące funkcje publiczne); 3) informacji dotyczącej naboru na stanowisko [...] w [...] dziale A w [...], które otrzymała Pani B. B., tj. wskazania imion i nazwisk pozostałych osób, które ubiegały się o to stanowisko, wskazania doświadczenia zawodowego wszystkich osób, które ubiegały się wymienione stanowisko (tj. wskazania poprzednich pracodawców, stanowisk), wskazania wykształcenia wszystkich osób, które ubiegały się o to stanowisko (tj. wskazania ukończonych szkół, kursów, szkoleń itd.); 4) informacji dotyczącej naboru na stanowisko [...] w [...] dziale A w [...], które otrzymała G. K., tj. wskazania imion, i nazwisk pozostałych osób, które ubiegały się o to stanowisko, wskazania doświadczenia zawodowego wszystkich osób, które ubiegały się o wymienione stanowisko (tj. wskazania poprzednich pracodawców, stanowisk), wskazania wykształcenia wszystkich, osób które ubiegały się o to stanowisko (tj. wskazania ukończonych szkół, kursów, szkoleń itd.). Organ pismem z dnia 21 czerwca 2018 r., nr [...] odpowiedział na dwa pierwsze pytania, natomiast w pozostałym zakresie wskazał, że zapytanie dotyczące doświadczenia zawodowego jak i wykształcenia kandydatów nie stanowi informacji publicznej. Skarżący pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. wezwał organ o pełne wykonanie wniosku, a po podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska przez organ wniósł skargę. Podniósł, powołując się na orzecznictwo, że osoba kandydująca na stanowisko w służbie publicznej godzi się na ograniczenie ochrony jej sfery prywatności, w tym na ujawnienie jej danych osobowych i wskazywanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego. Organ nie tylko nie podał pozostałych nazwisk kandydatów oraz danych dotyczących ich kariery zawodowej i wykształcenia, chociaż wprost z art. 29 ustawy o służbie cywilnej wynika, że dane te stanowią informację publiczną. W części uzasadnienia nazwanej "uzasadnieniem prawnym" podniósł, że osoba kandydująca na stanowisko w służbie publicznej godzi się na ograniczenie ochrony jej sfery prywatności, w tym na ujawnienie jej danych osobowych i wskazywanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego. Organ nie tylko nie podał pozostałych nazwisk kandydatów oraz danych dotyczących ich kariery zawodowej i wykształcenia, chociaż wprost z art. 29 ustawy o służbie cywilnej wynika, że dane te stanowią informację publiczną. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w pismach kierowanych do skarżącego w toku dotychczasowego postępowania, podkreślając, że o bezczynności organu w zakresie obowiązku udzielenia informacji publicznej można mówić tylko wówczas, gdy żądane informacje mają cechy informacji publicznej. W jego ocenie tylko informacja o personaliach kandydatów, którzy spełnili wymogi formalne oraz wynik naboru stanowi w myśl art. 29 u.s.c. informację publiczną, natomiast dokumenty pracownicze wytworzone przez organ realizujący zadania publiczne oraz posiadane dokumenty osobowe związane z zatrudnieniem pracowników takiego waloru nie mają. Dane dotyczące przebiegu pracy zawodowej, przebytych kursów czy szkoleń nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie dotyczą funkcjonariuszy publicznych, a przedkładane na te okoliczności dokumenty mają charakter prywatny. Dokumentacja ta przechowywana jest tylko przez trzy miesiące. Wniosek skarżącego obejmował dane kandydatów na najniższe stanowiska w hierarchii organu, które nie wymagały szczególnego doświadczenia zawodowego i wykształcenia, natomiast argumentacja skarżącego o potrzebie zaznajomienia się ze sposobem wyłaniania kandydata na piastuna organu administracji publicznej odnosić się może jedynie do konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, o których mowa w art. 52 u.s.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – przywoływanej dalej jako: P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p., stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 8 czerwca 2018 r. wystąpił skarżący. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 ustawy, który w ust. 1 pkt 1 wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy). W rozpatrywanej sprawie, w zakresie objętym skargą, skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie danych dotyczących osób biorących udział w konkursach na stanowisko [...] i [...] w podległym organowi A w [...]. W wyroku z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3254/15 (zam. w CBOSA), zapadłego w zbliżonej co do stanu faktycznego sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł obszerny wywód co do zakresu stosowania przepisów u.d.i.p. w kontekście brzmienia art. 28 i 29 u.s.c. Organ stał w tamtej sprawie na stanowisku, że zawarty w art. 29 w związku z art. 28 u.s.c. nakaz udostępniania informacji w nich wymienionych oznacza, że inne informacje związane z naborem na wolne stanowiska w służbie cywilnej nie podlegają udostępnieniu. Innymi słowy, że regulacja zawarta w tych przepisach wyczerpuje pełen zakres informacji publicznej o tym naborze podlegającej ujawnieniu. Oznaczałoby to, że regulacje ustawy o służbie cywilnej wyłączają w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej i wprowadzają odrębny tryb ujawniania informacji publicznej dotyczącej naboru. Odwołując się do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 NSA podkreślił, że w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową ustawą jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, według założeń ustawodawcy, ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Podkreślono, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu powinny być traktowane w sposób zwężający. Innymi słowy, w razie wątpliwości wykładnia powinna, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jego ograniczenie. Przenosząc rozważania co do wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. na grunt art. 29 w związku z art. 28 u.s.c., NSA wziął pod uwagę powyższą zasadę traktowania wyjątków w sposób ścisły i wskazał, że ustawa o służbie cywilnej nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 29 u.s.c. stanowi co prawda uregulowanie szczególne w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, określa bowiem te informacje, które stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, nie wyłącza on jednak prawa do uzyskiwania informacji publicznych, w tym szerszym zakresie, przez inne podmioty na wniosek. W przypadku art. 29 u.s.c. nie można stwierdzić, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p., gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, gdyż np. osiągalne są w innym trybie, choćby tak jak na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dostępu strony do akt sprawy (postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/11, zam. w CBOSA), bądź przekazywane są do Krajowego Rejestru Sądowego (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11, zam. w CBOSA). Przepis art. 29 u.s.c. nie zawiera też takiej treści, która wskazywałaby wprost, że inne - niż tam wymienione - informacje o kandydatach na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji NSA stwierdził, że po pierwsze, że informacje zawarte w protokołach z postępowań rekrutacyjnych na wolne stanowiska w służbie cywilnej nieobjęte katalogiem art. 29 w związku z art. 28 i art. 31 ust. 2 pkt 3 (informacja o wyniku naboru obejmująca imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego) ustawy o służbie cywilnej mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. I to zarówno te informacje, które dotyczą spełniania przez kandydatów wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze, jak i inne posiadane czy też wytworzone przez organ. Nie budzi bowiem wątpliwości, że informacje te są informacjami publicznymi. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych w sposób wskazany w ustawie o służbie cywilnej nie wyczerpuje wszystkich informacji związanych z naborem kandydatów do służby publicznej. Nie zawiera choćby informacji o spełnianiu przez kandydatów wymagań związanych ze stanowiskiem pracy: niezbędnych, których spełnienie jest konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku pracy i dodatkowych, które pozwalają na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku pracy (art. 28 ust. 2a pkt ustawy o służbie cywilnej). Zakres ten nie obejmuje choćby informacji tak istotnych z punktu widzenia realizacji konstytucyjnej zasady równości w dostępie do służby publicznej i jawności procedury otwartego i konkurencyjnego naboru do służby cywilnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji o kandydatach związanych – w jego ocenie – z przeprowadzonym naborem. Ewentualne podważenie tego stanowiska wymagałoby dokładnej analizy specyfikacji konkursowej (warunków naboru) oraz wykazania w sposób szczegółowy, które informacje w warunkach tych się nie mieszczą. Takich ustaleń, popartych analizą stosownej dokumentacji, zarówno w pismach kierowanych do skarżącego jak i w odpowiedzi na skargę jednak zabrakło. Nie pozwala to na możliwość podzielenia poglądu organu, że dokumenty pracownicze wytworzone przez organ realizujący zadania publiczne nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą kandydatów do służby cywilnej a nie funkcjonariuszy publicznych. Z treści wniosku wynika przy tym, że nie chodzi tu o informacje (w tym dane osobowe) wytworzone przez organ, ale pozyskane przez ten organ w toku postępowania konkursowego w ramach związanej z naborem procedury. Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a więc i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, co w sprawie nie jest kwestionowane. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Skarżący w dniu 8 czerwca 2018 r. zwrócił się do organu w formie zwykłej wiadomości mailowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ natomiast rozpoznał otrzymany wniosek jedynie częściowo, co przyjmując, że żądane przez skarżącego informacje stanowiły informację publiczną, oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Bezczynność po stronie organu miała miejsce, gdyż do chwili wniesienia skargi upłynął dwutygodniowy termin do jej udzielenia przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto organ nie skorzystał z możliwości jego przedłużenia na podstawie ust. 2 tego przepisu. Przystąpić zatem należało do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Częściowa odpowiedź na żądanie strony została udzielona przed upływem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a brak odpowiedzi na pozostałą część zapytania wynikał z przyjętej przez organ interpretacji przepisów prawa, o czym też skarżący został w odpowiednim czasie poinformowany. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony organ weźmie pod uwagę powyższe zapatrywania, w sposób jednoznaczny zajmie stanowisko czy jest w posiadaniu spornych informacji (z treści odpowiedzi na skargę wynika, że dokumenty je zawierające mogły ulec zniszczeniu), rozważy czy ze względu na zakres żądania informacja nie miała charakteru informacji przetworzonej i takim wypadku oceni sprawę pod kątem regulacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – po umożliwieniu przedstawienia odpowiednich wyjaśnień ze strony skarżącego oraz w końcu – w zależności od wyników przeprowadzonej analizy sprawy, udzieli żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej lub poinformuje o nieposiadaniu spornej informacji w tej samej formie albo da procesowy wyraz zajętemu ewentualnie negatywnemu dla strony stanowisku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 P.p.s.a.