V SA/Wa 1142/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA – Bożena Zwolenik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu L. w C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W. (dalej: "organ I instancji") zobowiązał L.S.A. w C. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Beneficjent") do zwrotu dofinansowania projektu pt. "[...]", realizowanego w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2013 r. Spółka zawarła z Województwem Dolnośląskim - Dolnośląskim Wojewódzkim Urzędem Pracy we W., umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]". Celem głównym projektu było stworzenie szansy rozwoju minimum 135 dolnośląskim małym i średnim przedsiębiorstwom (MŚP) z branży hotelarskiej, restauracyjnej (HoReCa), turystycznej i uzdrowiskowej poprzez wyposażenie co najmniej 306 ich pracowników w odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia do listopada 2014 r. We wniosku o dofinansowanie projektu określono również następujące cele szczegółowe: - minimum 270 pracowników dolnośląskich MŚP HoReCa, uzdrowiskowych i turystycznych zdobędzie lub poszerzy umiejętności posługiwania się językiem obcym (w tym minimum 60% kobiet) do listopada 2014 r., - minimum 243 pracowników dolnośląskich MŚP HoReCa uzdrowiskowych i turystycznych zdobędzie nowe umiejętności/kwalifikacje zawodowe (w tym minimum 60% kobiet) do listopada 2014 r., W projekcie założono zrekrutowanie 340 osób, przeprowadzenie szkoleń językowych dla 300 uczestników i szkolenia zawodowe dla 270 uczestników, wszystkie zakończone egzaminami. W toku realizacji projektu przekazano Beneficjentowi transzę dofinansowania w łącznej kwocie 461.487,61 zł. W wyniku kontroli planowej przeprowadzonej w dniach [...] maja 2014 r. przez Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy, pełniący funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia (IP2), nadzorujący wdrażanie ww. projektu, stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących m.in.: postępu rzeczowego projektu, braku udokumentowania wyboru personelu projektu, dokumentowania wydatków, rekrutacji uczestników, informacji i promocji projektu (informacja pokontrolna nr [...]). W związku z powyższym organ I instancji zobowiązał Spółkę do zwrotu kwoty 461.487,61 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy środków. Spółka wniosła odwołanie. Na skutek rozpatrzenia odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z ze zm.), dalej: "K.p.a.", uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p.", nie sprecyzował, w jakim zakresie Spółka naruszyła obowiązujące przy realizacji projektu procedury. Organ II instancji wskazał, że samo stwierdzenie wystąpienia wydatków niekwalifikowalnych nie stanowi podstawy do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania. Co więcej, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji poczynił jakiekolwiek własne ustalenia oprócz streszczenia chronologicznego działań podjętych przez zespół kontrolujący. Ponadto w decyzji nie uzasadniono w sposób wystarczający powodu i zakresu zastosowania reguły proporcjonalności. Od tej decyzji Spółka wystąpiła ze sprzeciwem do Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 K.p.a., Spółka zakwestionowała stanowisko wyrażone przez Ministra, iż organ odwoławczy nie może w sprawie orzec merytorycznie, ponieważ istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego jeszcze raz w całości. Zdaniem Skarżącej organ odwoławczy dysponował całością materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego odrzucenie podnosząc, że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy K.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem sprzeciw jest niedopuszczalny. Postanowieniem z 4 kwietnia 2018 r. sygn.akt V SA/Wa 298/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw od ww. decyzji Ministra jako niedopuszczalny. Pismem z 23 kwietnia 2018 r. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Wskazała, że zgodnie z art. 17 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem Spółki postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte sprzeciwem wniesionym 8 lutego 2018 r., tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Oznacza to konieczność stosowania ustawy p.p.s.a. w brzmieniu nadym przez ustawę zmieniającą. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zażalenie zasługuje na uwzględnienie i postanowieniem z 13 czerwca 2018 r. sygn.akt I GZ 159/18 uchylił postanowienie Sądu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia NSA wyjaśnił, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą wprowadzono, m.in. szereg istotnych zmian w procedurze sądowoadministracyjnej uregulowanej w p.p.s.a. Na mocy art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a, obejmujący art. 64a do 64d. Dodany tą nowelizacją art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. W konsekwencji wszystkie sprawy wszczęte przed sądami administracyjnymi po dniu 1 czerwca 2017 r. podlegają rozpoznaniu już według reguł obowiązujących na gruncie ustawy znowelizowanej. W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowe zostało wszczęte 8 lutego 2018 r., czyli już po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Od zaskarżonej decyzji przysługiwał zatem sprzeciw, a nie jak błędnie pouczył organ w decyzji - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W tym zakresie sądy administracyjne, stosownie do art. 64a p.p.s.a., kontrolują decyzje administracyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzje uchylające decyzje wydane przez organ pierwszej instancji i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, rozpatrując złożony od nich sprzeciw. Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli Sąd uzna, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przez organ art. 138 § 2 K.p.a., uchyla zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., natomiast jeżeli stwierdzi zasadność decyzji kasacyjnej, oddala sprzeciw w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2751/17; powołane wyroki dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 K.p.a., z której wynika, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że Minister Inwestycji i Rozwoju zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] organ I instancji określił L.S.A. w C. kwotę zwrotu dofinansowania w wysokości 461.487, 61 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy środków. Ww. środki zostały przekazane Skarżącej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. pt. "[...]" w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet: VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie: 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie: 8.1.1. Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw, okres realizacji 1 kwietnia 2013 r. – 30 listopada 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wskazując w podstawie prawnej decyzji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organ I instancji nie wskazał, o które procedury chodzi. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przewidzianej w art. 207 ust. 9 – wydanej po bezskutecznym upływie terminu (zakreślonego w wezwaniu, w trybie określonym w ust. 8 tego przepisu) zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p., nakłada obowiązek dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu wskazane uchybienie ma istotne znaczenie bowiem podstawą żądania zwrotu środków w rozpatrywanej sprawie jest naruszenie procedur przy realizacji przedmiotowego programu. Zważywszy, że podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie (art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 383 ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r.", która określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r), w uzasadnieniu decyzji powinny być wskazane postanowienia umowy z dnia [...] marca 2013 r., których naruszenie uzasadnia żądanie od Skarżącej zwrotu dofinansowania. Natomiast decyzja organu I instancji obszernie przedstawiając stwierdzone naruszenia oraz treść korespondencji prowadzonej w sprawie nie wiąże jednak poczynionych ustaleń faktycznych z treścią obowiązujących w projekcie regulacji prawnych i nie wskazuje, które unormowania zostały naruszone. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zatem uzasadnienie decyzji organu I instancji powinno zawierać ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa z przytoczeniem zastosowanych przepisów oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ I instancji był zatem zobowiązany w uzasadnieniu decyzji nie tylko przedstawić wyliczenie stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości ale również wskazać, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego, jego zdaniem, przepisy te mają zastosowanie w warunkach stanu faktycznego tej sprawy. W tym zakresie decyzja organu I instancji narusza wskazane wyżej przepisy K.p.a., a w konsekwencji również zasady ogólne postępowania administracyjnego w szczególności zasadę legalności działania (art. 6 K.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę pewności prawa (art. 8 K.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.), zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zasadnie organ odwoławczy podniósł również, że organ I instancji w zakresie rozliczenia finansowego projektu powinien odnieść się również do zasady proporcjonalności, o której mowa w 3.1.5 pkt 1 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku niespełnienia kryterium dostępu w ramach projektu można uznać wszystkie wydatki dotychczas rozliczone za niekwalifikowalne, natomiast w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego lub nieosiągnięcia celu projektu wysokość zmniejszenia dofinansowania uzależniona jest od stopnia niezrealizowania kryterium lub celu projektu. Natomiast w decyzji organu I instancji brak uzasadnienia dlaczego w rozliczeniu projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności nie uwzględniono przeszkolenia 46 osób wykazywanych przez Beneficjenta (z zakładanych co najmniej 340). Nie wskazano również dlaczego żaden z uczestników (pracowników i przedsiębiorstw) biorących udział w projekcie nie może być uznany za kwalifikowanego. Te okoliczności, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powinny zostać wyjaśnione na etapie postępowania w I instancji. Jednocześnie wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, ze względu na ich zasadnicze znaczenie w sprawie oraz ich zakres, nie można było wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, dlatego działając na podstawie art. 151a § 2, w zw. z art. 3 § 2a i art. 16 § 2 w zw. z art. 64d § 1, mając na uwadze treść art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw oddalił.