VII SA/Wa 2678/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez R.K. (dalej: "skarżącego") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z [...] września 2017 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po przeprowadzeniu postępowania, wszczętego na wniosek skarżącego, Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Z. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część usługową, na działkach nr [...], [...], [...] w obr. ewid. [...] w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że inwestor złożył oświadczenie z [...] września 2011 r. o posiadanym prawie do dysponowania działkami o nr ewid. [...], [...], [...] na cele budowlane. Prawo budowlane nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia zgodności treści złożonego przez niego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. W ocenie GINB, na etapie postępowania zwykłego, nie było uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził. Organ odwoławczy stwierdził, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje argumentacja dotycząca wycofania przez skarżącego zgody na realizację spornej inwestycji. Z akt sprawy organu stopnia podstawowego nie wynika, aby w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ miał wiedzę o tej okoliczności. Stąd w oparciu o tę okoliczność nie można skutecznie zarzucać decyzji, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzję kontroluje się, co do zasady, w oparciu o materiał dowodowy, którym dysponował organ wydający decyzję. Bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pozostaje fakt warunkowego umorzenia postępowania karnego przez Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z [...] stycznia 2013 r. w sprawie [...] przeciwko H. Z. o podrobienie dokumentu. Wyrok ten bowiem zapadł już po wydaniu decyzji przez Starostę [...]. Z akt sprawy organu stopnia podstawowego nie wynika też, aby w dniu wydania kontrolowanej decyzji miał on wiedzę odnośnie okoliczności podważających skuteczność zgody wyrażonej przez M. Z.. W konkluzji GINB uznał że, w analizowanym przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity – Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji; dalej: Prawo budowlane) . Organ odwoławczy wskazał, że działki gruntu, na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2004 r., nr [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...], poz. [...] ze zm.). W planie tym obszar, na którym znajdują się działki inwestycyjne, oznaczony jest symbolem [...]. Przy tym symbol "U/M" oznacza "tereny zwartej zabudowy (z sytuowaniem ścian budynków bezpośrednio przy granicy sąsiednich działek budowlanych) usługowo - mieszkaniowej położone w strefie śródmiejskiej "[...]" w rejonie rynku i ulic przyległych, obejmujące zarówno obiekty o wyłącznej funkcji usługowej (handel, gastronomia, turystyka, kultura, administracja i inne), jak też i to w przeważającej większości budynki usługowo - mieszkalne, z funkcją usługową (na ogół handlowo - gastronomiczną) w parterze budynku i funkcją mieszkalną na wyższych kondygnacjach. W myśl planu miejscowego adaptuje się istniejącą na tym terenie zabudowę na powyższe cele z dopuszczeniem jej remontów, przebudowy i rozbudowy, w tym w formie położonych w głębi działki pasaży handlowych, rzemieślniczych i gastronomicznych oraz realizację nowych obiektów w zabudowie zwartej - pod warunkiem nie przekroczenia przeważających na tym terenie istniejących gabarytów wysokościowych oraz nie naruszania praw osób trzecich". Zawarty w planie miejscowym symbol "[...]" to oznaczenie stref ochrony konserwatorskiej. Pismem z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] poinformował, że akceptuje "ze stanowiska konserwatorskiego rozwiązanie kolorystyczne elewacji frontowej budynku położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] wg załączonego projektu z próbkami kolorów i zdjęciami budynków bezpośrednio przyległych". GINB nie stwierdził także, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności przepisom § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) (zob. analizy nasłonecznienia i przesłaniania w projekcie budowlanym). Według GIMB decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. nie uchybia rażąco przepisom rozporządzenia dotyczącym usytuowania budynku względem sąsiednich działek budowlanych. Obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowił, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z kolei § 12 ust. 2 rozporządzenia przewidywał, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. I pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2004 r., nr [...] wynika, że na terenach zwartej zabudowy (symbol [...]), przewidziane jest sytuowanie ścian budynków bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich. Wobec powyższego, w ocenie GINB kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (bez uwag). Na projekcie zagospodarowania terenu widnieje również uzgodnienie (bez zastrzeżeń) z rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych oraz zaopiniowanie (bez zastrzeżeń) przez rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. Ponadto projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W podsumowaniu GINB stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] września 2017 r. skarżący zarzucił: 1) nieważność zaskarżonej decyzji; 2) rażące naruszenie art. 30 § 2 k.p.a. poprzez działanie osoby fizycznej niemającej zdolności do czynności prawnych przez ustawowego przedstawiciela; 3) rażące naruszenie art. 159 § l pkt 1 k.r.o i art. l59 § 2 k.r.o. poprzez naruszenie zakazu reprezentowania podopiecznego przez opiekuna w postępowaniach sądowych i administracyjnych które dotycząc wspólnych praw i obowiązków opiekun i reprezentowanego; 4) rażące naruszenie art. 180 § 2 k.r.o. w zw. z art. 178 § l k.r.o, i w zw. z art. 157 k.r.o. poprzez brak ustanowienia kuratora dla załatwienia poszczególnej sprawy; 5) rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § l k.p.a. i kierowanie się wyłącznie zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), będącej podstawowym zarzutem skarżącego. Według skarżącego rażące naruszenie prawa polegało na wydaniu przez organ decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku pomimo braku złożenia skutecznych oświadczeń woli o wyrażeniu zgody na tę inwestycję przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczyło pozwolenie. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor składający wniosek o pozwolenie na budowę jest obowiązany dołączyć do tego wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Z powołanego przepisu wynika, że organ nie jest uprawniony do sprawdzania prawdziwości oświadczenia inwestora, w tym domagania się od niego złożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do terenu na cele budowalne. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu wynika, że organ nie może uzależniać wydania pozytywnej decyzji od spełnienia dodatkowych warunków, nieprzewidzianych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem inwestora. W rozpoznawanej sprawie inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w którym podał że jest współwłaścicielem nieruchomości i ma zgodę wszystkich pozostałych trzech współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z [...] września 2011 r. W toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oświadczenie to nie było kwestionowane przez pozostałych uczestników postępowania, w tym również przez skarżącego, który w tym postępowaniu uczestniczył jako współwłaściciel nieruchomości inwestycyjnej. Informację, że brak było skutecznej zgody na realizację inwestycji ze strony jednego ze współwłaścicieli (mającego udział we współwłasności nieruchomości w wysokości [...]) organ ten uzyskał już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz po tym jak decyzja ta stała się ostateczna. W tych okolicznościach faktycznych prawidłowa jest ocena prawna organu odwoławczego, że organ orzekający o pozwoleniu na budowę nie miał prawa do kwestionowania i badania prawdziwości oświadczenia inwestora i wobec spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego miał obowiązek udzielenia pozwolenia na budowę. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.