II SA/Sz 318/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. Nr XVIII/322/16 w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Spółka A, zwana dalej "Spółką", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr XVIII/322/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028. Równocześnie Spółka zaskarżyła uchwałę Nr XVIII/321/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 (sprawa objęta postępowaniem o sygn. akt II SA/Sz 317/18). Spółka wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca podniosła poniższe zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 36 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach, poprzez brak zapewnienia właściwego udziału społeczeństwa o którym mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. - art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa przed przyjęciem dokumentów lub ich zmianą, - art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak spełnienia wymogów wskazanych w tym przepisie, - art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak uzasadnienia dołączonego do przyjętego dokumentu, - art. 37 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak podania informacji o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, - nie rozpatrzenia szeregu wniesionych uwag, przy czym w ogóle nie odniesiono się do części, w ogóle nie uzasadniono sposobu rozpatrzenia, - naruszenie procedury podejmowania uchwał, - art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak pisemnego podsumowania zawierającego uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione; co w konsekwencji spowodowało brak ujęcia w wyżej wymienionym planie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. , gmina K. P. według złożonego przez Spółkę Formularza uwag i wniosków do projektu Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 wraz z załącznikami oraz brak ujęcia w uchwale Nr XVIIl/322/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, w § 2 i § 4 Planowane regionalne instalacje: Instalacji przewidzianych do budowy w Regionalnym Zakładzie Gospodarki odpadami w Ś. . 2. naruszenie prawa materialnego: - art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę (de facto pozbawienie możliwości jej wykonywania) w sposób nieuzasadniony, nieodwołujący się do przejrzystych kryteriów, a wręcz sprzeczny z zasadą ochrony środowiska, gdy tymczasem ograniczenia możliwości wykonywania działalności, nie powinny wykraczać poza granice wyznaczone przepisami prawa, powinny opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach i być uzasadnione potrzebą osiągnięcia celów wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w krajowym planie gospodarki odpadami (uchwała nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 - M.P., poz. 784), - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady równości wynikające z wykreślenia z zapisów Planu, Zakładu Gospodarki Odpadami Spółki, gdy tymczasem wykreślenie z planu powinno zostać dokonane na podstawie przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji, a zatem biorących pod uwagę obiektywne różnice pomiędzy nimi. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka wskazała, iż doszło do naruszenia przez Samorząd Województwa Zachodniopomorskiego jej interesu prawnego i uprawnień. W poprzednio obowiązującym "Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023", w załączniku do przyjętej uchwały nr XVI/218/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r., Zakład Gospodarki Odpadami w Ś. Spółki został ujęty. W planie tym, na stronach od 161 do strony 169, w rozdziale 8.2. ujęty został Region CZG RXXI, w którym przedstawiona została jego szczegółowa charakterystyka. Tabela nr 70: - Planowane do budowy regionalne instalacje przekształcania odpadów - pod pozycją 1 wymieniała Zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych o planowanej maksymalnej mocy przerobowej 150.000, Mg/rok. W tabeli nr 71: - Planowane regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych - w podgrupie Składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w pozycji 3 ujęte było Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne Regionalnego Zakładu Zagospodarowania odpadów w Ś. o planowanej pojemności 208.333, m3. Należy przy tym wskazać, że ustalenia Planu, jak to wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 231/17 mogą naruszać interes prawny podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w danym regionie objętym Planem, gdy chodzi o wiążące zapisy mające wpływ na rynek gospodarki odpadami. W kontekście posiadana interesu prawnego przez stronę skarżącą, istotne znaczenie ma, czy postanowienia Planu mogą wpływać na jej sytuację konkretnymi ograniczeniami, co do swobody prowadzenia działalności. Spółka uzyskała ostateczną decyzję administracyjną o środowiskowych uwarunkowaniach oraz rozpoczęła prace budowlane przy budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. , przy czym prace te prowadzone były do tej pory na podstawie zgłoszenia (nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). Spółka poniosła duże koszty związane z kosztami poniesionymi na najem od G. K. terenu planowanej inwestycji, opracowaniem dokumentacji projektowej, wykonanych do tej pory prac budowlanych, kosztów wyłączenia gruntów pod inwestycję z produkcji rolnej, zakupu hal produkcyjnych czy zamówionych do zakładu instalacji. Z faktem wpisania planowanego Zakładu w Ś. w dotychczasowym Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 należy wiązać istotne uprawnienia Spółki, jak i obowiązki władz publicznych przy aktualizacji tego planu. Z całkowicie niezrozumiałych względów, Spółka nie została w ogóle, w odróżnieniu od innych podmiotów wpisanych w plan, zawiadomiona o dokonywaniu aktualizacji planu oraz przewidywanym usunięciu Spółki z planu. Co istotne, inne podmioty zostały zawiadomione, co niewątpliwie narusza interes Spółki. Zawiadomienia o prowadzeniu procedury związanej z aktualizacją planu zostały wysłane m.in. pismami z 10 marca 2016 r., zawierającymi informację o dokonywaniu aktualizacji planu i o przesłaniu ankiet. Zawiadomienie to zostało wysłane do szeregu podmiotów, nie zostało wysłane do Spółki. O aktualizacji Planu spółka dowiedziała się jedynie przypadkiem i to w ostatnim momencie na wniesienie uwag i niezwłocznie je zgłosiła. Podjęcie wyżej opisanych uchwał, w szczególności poprzez przyjęcie do uchwał załączników w postaci Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 oraz Planu Inwestycyjnego stanowi naruszenie praw i nabytych uprawnień przez Spółkę, poprzez nieuwzględnienie w załączniku do uchwały XVIII/321/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 roku w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023 - 2028, zapisów dotyczących Planowanej budowy Instalacji przetwarzania odpadów Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. , gmina K. P., pomimo że Zakład ten był ujęty w załączniku przyjętej Uchwały Nr XVI/218/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku w "Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023. Jednocześnie istnieje przepis prawa materialnego (art. 186 pkt 1 Prawa ochrony środowiska), który powoduje w stosunku do Spółki ograniczenia w uzyskaniu określonych praw (bądź pozbawia jej tych praw), to tym samym Spółka nie tylko posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (lub jej aktualizacji) ale też wykazała, że jej interes prawny został naruszony zapisami przyjętego WPGO (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 231/17). Nie uwzględniono faktu, że Spółka, w dacie powstawania planu posiadała ostateczną decyzję administracyjną o środowiskowych uwarunkowaniach oraz rozpoczęła prace budowlane przy budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. , przy czym prace budowlane, które były prowadzone, prowadzone były na podstawie zgłoszenia, tym niemniej spełniały wymogi prac budowlanych i nimi były. Nie uwzględniono faktu, że nie wpisanie w przyjętym w uchwale Nr XVI/218/12 Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 oraz w uchwale Nr XVIII/322/16 w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023 - 2028, Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. budowanego przez Spółkę narazi ją na straty, gdyż do tej pory poniosła duże koszty. To zaś stanowi naruszenie przepisu ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, gdzie w art. 1. w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, z późn. zm.) wprowadzono następujące zmiany: art. 4.1. Przepisu art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosuje się go jedynie również do określonego rodzaju instalacji, konkretnie tam wymienionych. Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Należy przy tym zauważyć, że w poprzednio obowiązującym Planie, Regionalny Zakład Gospodarki Odpadami w Ś. określony był jako zakład termicznego unieszkodliwiana odpadów, przez co znajduje się poza zakresem ww. nowelizacji. Pomimo dostarczenia w dniu 27.09.2016 r. do organu odpowiedzi na pismo z dnia 23.09.2016 r., do której dołączono dokumenty potwierdzające możliwość rozpoczęcia prac budowlanych na podstawie art. 29. ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, pozwolenia wodnoprawnego, nie podjęto choć jakiejkolwiek próby rozważenia uwag, w sytuacji, gdy Spółka podjęła szereg czynności organizacyjnych, budowlanych i innych zmierzających do wybudowania Zakładu, a tym samym poniosła szereg wydatków. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 36. ust. 7 ustawy o odpadach, przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zaś zgodnie z ustępem 8. w przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3 ww. ustawy. Przy opracowaniu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami Organ nie przestrzegał ww. przepisów. W szczególności polegało to na nieudostępnieniu stronom oraz społeczeństwu projektu planu po zakończeniu konsultacji, a tym samym uniemożliwiło Spółce zweryfikowania czy jej wnioski, jak też wcześniejsze zapisy zostały uwzględnione w projekcie planu. Dalej, w projekcie wprowadzano szereg zmian, które następnie nie zostały już w żaden sposób skonsultowane. Spółka nie została również powiadomiona o fakcie nieuwzględnienia jej wniosków i o wykreśleniu jej z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i o przyczynach takiej decyzji. W tym miejscu Spółka opisała wszystkie przypadki, w których jej zdaniem doszło do naruszenia przepisów ustawy. Zdaniem Spółki, również konsultacje społeczne Planu zostały przeprowadzone wadliwie. Odpowiadając na skargę Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, wniósł o oddalenie skargi. Sejmik podkreślił, że w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, znajdowały się zapisy dotyczące budowy instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Ś. przez Spółkę. Inwestycje te nie zostały zrealizowane. Natomiast wnioski ww. podmiotu przekazane do aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w dniu 21 września 2016 r. w ramach konsultacji społecznych dotyczyły zapisów Planu Inwestycyjnego, w którym zgłoszono do realizacji następujące planowane nowe inwestycje w ramach Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. : 1) instalacja termicznego przekształcania odpadów komunalnych - planowany termin oddania do eksploatacji 2020 r. 2) sortownia odpadów - planowany termin oddania do eksploatacji 2018 r. 3) instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych - planowany termin oddania do eksploatacji 2018 r. 4) kompostownia odpadów - planowany termin oddania do eksploatacji 2018 r. 5) składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - planowany termin oddania do eksploatacji 2020 r. W Planie Inwestycyjnym został uwzględniony zapis dotyczący budowy nowej instalacji pod nazwą "Sortownia selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych" ze względu na potrzeby województwa dotyczące tego rodzaju instalacji. Zdaniem Sejmiku, wnioski Spółki przekazane do aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w 2016 r. dotyczyły zapisów Planu Inwestycyjnego, którego projekt zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy o odpadach podlega uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, co oznacza, iż opinia wyrażona przez Ministra Środowiska jest dla Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wiążąca. Artykuł 35a ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 z późn. zm.) wskazuje, iż plan inwestycyjny stanowi załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W związku z powyższym zapisy znajdujące się w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, muszą stanowić odzwierciedlenie informacji zawartych w Planie Inwestycyjnym dla Województwa Zachodniopomorskiego. Minister Środowiska tym samym zastrzegł sobie prawo do decyzji odnośnie kierunku rozwoju infrastruktury do przetwarzania odpadów. Kluczową kwestią podnoszoną przez Ministra Środowiska w trakcie opiniowania, która wpłynęła na nieuwzględnienie w województwie planowanych do budowy spalarni odpadów komunalnych, oprócz budowanej już instalacji w S., był fakt, iż do 2020 r. udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie może przekraczać 30%, natomiast uwzględnienie instalacji w Ś. , bądź też innych zgłaszanych spalarni, spowodowałoby przekroczenie zakładanego limitu. Minister Środowiska swoje stanowisko dotyczące braku zgody na budowę kolejnych spalarni w Województwie Zachodniopomorskim uzasadnił również tym, iż moce przerobowe obecnie funkcjonujących instalacji RIPOK, zagospodarowujących odpady komunalne w województwie przewyższają już w znacznym stopniu ilość wytworzonych odpadów komunalnych. Zgodnie z tą argumentacją nie było możliwości uwzględnienia w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 oraz w Planie Inwestycyjnym planowanych inwestycji polegających na budowie nowych instalacji MBP oraz składowisk odpadów, w szczególności tych, których budowy fizycznie nie rozpoczęto. Z uwagi na niezrealizowanie inwestycji zaplanowanej w WPGO 2012 oraz przedstawione powyżej stanowisko Ministra Środowiska w aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w 2016 r. nie uwzględniono Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. . Podkreślić należy, iż podmiot nie posiadał pozwolenia na budowę oraz dziennika budowy potwierdzającego termin rozpoczęcia prac budowlanych Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. . Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.) zwanej dalej "u.i.ś", organ opracowujący dokument zwrócił się do RDOŚ w S., ZPWIS oraz Urzędu Morskiego w S. z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstąpienie od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 stanowiącego aktualizację WPGO 2012. W dniach 08-29 września 2016 r. projekt niniejszego dokumentu został poddany konsultacjom społecznym zgodnie z art. 39 oraz art. 54 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.). Po analizie zgłoszonych uwag część z nich została uwzględniona, a część odrzucona. Nie przeprowadzono powtórnych konsultacji, gdyż to uniemożliwiłoby uchwalenie planu w ustawowym terminie. Do dnia 6 października 2016 r. projekt niniejszego dokumentu został zaopiniowany zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.). W dniu 22 grudnia 2016 r. projekt niniejszego dokumentu został zaopiniowany, a projekt inwestycyjny uzgodniony zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez Ministra Środowiska. Zdaniem organu, procedura uchwalenia zaskarżonych uchwał była prawidłowa. W piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2018 r. Spółka dodatkowo podniosła, że w sprawie doszło do naruszenia prawa w zakresie art. 36 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach, poprzez brak zapewnienia właściwego udziału społeczeństwa o którym mowa w u.i.ś. oraz art. 30 u.i.ś., poprzez brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa przed przyjęciem dokumentów lub ich zmianą. Kwestia udziału społeczeństwa przy tworzeniu planu była już przedmiotem rozważań orzecznictwa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. w sprawie IV SA/Wa 837/17 wskazano, że: W dokumentach planistycznych, takich jak programy i plany gospodarki odpadami, wymagana jest procedura udziału społeczeństwa. Nieponowienie konsultacji społecznych w stosunku do poczynionych zmian stanowi poważne uchybienie ze strony organu uchwałodawczego województwa. W zakresie art. 42 u.i.ś. Spółka wskazała, że pomimo złożenie szeregu dokumentów do akt sprawy, organ nie przedstawił dowodów, z których wynikałoby, że sporządzono uzasadnienia i dołączono je do przyjętego dokumentu, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Zgodnie zaś ze stanowiskiem wyrażonym w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. w sprawie IV SA/Wa 837/17: zaniechanie ponownego przeprowadzenia konsultacji społecznych w sytuacji istotnych zmian wprowadzonych w projekcie planu, jak również naruszenie art. 46 u.i.ś. poprzez brak ponownego opiniowania Planu przez organy wymienione wart. 57 i 58 u.i.ś. stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Spółki, uchybiono również samej procedurze przyjęcia planu, obowiązującej zgodnie ze Statutem Województwa Zachodniopomorskiego. Zgodnie z § 22 ust. 1 Statutu, o terminie i miejscu obrad Przewodniczący Sejmiku powiadamia pisemnie radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem sesji. Zgodnie z § 22 ust. 2 Statutu do zawiadomienia o sesji dołącza się porządek obrad i projekty uchwał. W toku procedowania, nie sposób jest uznać, że dopełniono tego obowiązku, skoro projekty uchwał zostały zarejestrowane dopiero 21 grudnia 2016 r., a sesja odbyła się 27 grudnia 2016 r. Dostrzec również należy, że podczas uchwalania Planu nie zachowano zasady równości stron. Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: tj. decyzji z [...] r. o zezwoleniu na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, decyzji z [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz umowy najmu gruntu, na okoliczność uzyskania decyzji i poczynionych czynności zmierzających do utworzenia Zakładu Gospodarki Odpadami oraz poniesionych z tego tytułu kosztów. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Spółki wskazał, że interesu prawnego Spółki upatruje w art. 41, 42 i 43 ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W pierwszej kolejności sąd stwierdził, iż skarga na uchwałę została wniesiona w terminie, po uprzednim wezwaniu Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2096), w obecnym brzmieniu, "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego". Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego (art. 38 ust.4 ustawy o odpadach). Jej zakres jest określony w art. 38 ust.3 i 2a. Uchwała podlega obligatoryjnej zmianie w przypadkach określonych w art. 38 ust. 3 ustawy o odpadach (art. 38 - 1. Wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. 2. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. 2a. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami może wskazać spalarnię odpadów komunalnych jako ponadregionalną spalarnię odpadów komunalnych, jeżeli wynika to z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. 3. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku: 1) zmiany podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi lub 2) zakończenia budowy i oddania do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, lub 3) zakończenia budowy i oddania do użytkowania ponadregionalnej spalarni odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, lub 4) jeżeli instalacja, która uzyskała status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub ponadregionalnej spalarni odpadów komunalnych nie spełnia wymagań ochrony środowiska lub odpowiednio wymagań dotyczących regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo ponadregionalnej spalarni odpadów komunalnych. 3a. Dokonanie zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w przypadkach, o których mowa w ust. 3 pkt 2 i 3, odbywa się na pisemny wniosek prowadzącego instalację. 3b. Do pisemnego wniosku, o którym mowa w ust. 3a, dołącza się dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub ponadregionalnej spalarni odpadów komunalnych, określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, przeprowadzenie kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji lub pozwolenia zintegrowanego. 4. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego. 5. Instalacja uzyskuje status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub ponadregionalnej spalarni odpadów komunalnych z dniem ogłoszenia uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami). Ujęcie danej instalacji w akcie prawa miejscowego jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów należy do wyłącznej prawotwórczej kompetencji sejmiku województwa, władczo rozstrzygającego o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie ustawowe wymagania. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie powyższych przepisów przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) mają zastosowanie w przypadkach kiedy przepisy ustawy lub innych aktów prawnych gwarantują możliwość udziału społeczeństwa. O ile więc mają zastosowanie przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami uchwały (art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach), o tyle nie mają zastosowania przy opracowywaniu uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, stąd wskazany w skardze art. 30, art. 37 pkt 2, 39, 42 oraz 55 ust. 3 tej ustawy nie mogły stanowić podstawy interesu prawnego Spółki. Tym bardziej więc przepisy ustawy o odpadach – art. 36 ust. 7 i 8 – stanowiące o zastosowaniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w odniesieniu do planów gospodarki odpadami, nie mogą stanowić podstawy interesu prawnego skarżącej uchwałę w sprawie wykonanie planu gospodarki odpadami. W skardze strona swojego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały upatruje także w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – art. 20 (Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.) i art. 31 ust. 3 (Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.) – poprzez nieproporcjonalne ograniczenie działalności gospodarczej przez Spółkę oraz art. 32 (1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.) – poprzez naruszenie zasady równości, gdyż wykreślenie z planu powinno wynikać z przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji. Sąd nie podzielił powyższych zarzutów skargi. Wskazane przepisy Konstytucji stanowią pewne zasady powszechnie obowiązujące przy stosowaniu wykładni prawa jednakże nie przyznają podmiotom konkretnych praw lub obowiązków w sposób umożliwiający wywiedzenie tym podmiotom własnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Jakkolwiek jest możliwe bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. W ocenie sądu, nie stanowią podstawy interesu prawnego strony skarżącej także przepisy wskazane na rozprawie, tj. art. 41, 42 i 43 ustawy o odpadach. Przepisy te dotyczą wydawania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów – wskazują, między innymi, organy właściwe, wnioskowy tryb ubiegania się o pozwolenie, co powinien zawierać wniosek, oraz z czego składa się zezwolenie. Przepisy te nie przyznają skarżącej żadnych praw i obowiązków, poza możliwością złożenia wniosku. Dla sądu oczywistym jest, że Spółka jako podmiot uwzględniony wcześniej w planie gospodarki odpadami i uchwale w sprawie wykonania tego planu (obydwie uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r.), może swój interes prawny do zaskarżenia uchwały z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2013-2028 opierać wyłącznie na art. 38, czy art. 38a ustawy o odpadach. W badanej skardze Spółka w żaden sposób nie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny wynikający z art. 38 ustawy o odpadach. Jakkolwiek Spółka przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały rozpoczęła, w jej ocenie, budowę Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. , budowa ta nie została zakończona, a Spółka nie wystąpiła o zmianę uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami w oparciu o art. 38 ust. 3 pkt 2 i 3 ww. ustawy. W ocenie organu, uznanej przez sąd za prawidłową, nie nastąpiło rozpoczęcie budowy Zakładu, a jedynie trwały prace przygotowujące teren pod budowę na podstawie zgłoszenia. Obecny Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 uwzględnił aktualne cele i potrzeby gospodarki odpadami na terenie województwa, co zostało przedstawione w uzgodnieniu Ministra Środowiska, a podkreślone w odpowiedzi organu na skargę. Jak wynika z akt sprawy, wnosząc uwagi do projektu Planu, Spółka wniosła o ujęcie wskazanego wyżej Zakładu w uchwale w sprawie Planu oraz w sprawie wykonania Planu, nadal jako instalacji przewidzianych do budowy. Art. 38a ustawy o odpadach ma zastosowanie na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Zaznaczyć jednak należy, że przepis ten może być jedynie źródłem interesu prawnego podmiotu, który posiada instalację przeznaczoną do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, która nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, dającego prawo do zaskarżenia uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przedmiotem tej regulacji są wyłącznie instalacje przeznaczone do przetwarzania: - zmieszanych odpadów komunalnych, - odpadów zielonych, - przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania opadów komunalnych, - pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Powyższy przepis został dodany do ustawy ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz.122). W ustawie tej przewidziano w art. 4 możliwość niestosowania art. 38a ustawy o odpadach gdy budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 6 lutego 2015 r. Jednakże, jak przyznała sama skarżąca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 grudnia 2017 r., fakt że w Planie Regionalny Zakład Gospodarki Odpadami w Ś. określony był jako zakład termicznego unieszkodliwiania odpadów powoduje, że przepis ten nie dotyczy tego Zakładu. Faktycznie w poprzednim Planie Gospodarki Odpadami wpisano w pozycji "rodzaj inwestycji" – "zakład termicznego przekształcania odpadów komunalnych", jednakże z treści art. 3 ust. 1 pkt 29 lit. b ustawy o odpadach wynika, że przez termiczne przekształcanie odpadów rozumie się także inne niż wskazane w lit. a procesy termicznego przetwarzania odpadów. Co więcej, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 21 tej ustawy, przez przetwarzanie należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Natomiast unieszkodliwianie odpadów – jest to proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). Jednocześnie wśród procesów unieszkodliwiania – w załączniku nr 2 do wspomnianej ustawy – w pozycji D 10 wymieniono przekształcanie termiczne na lądzie. Z uwagi na powyższe, zdaniem sądu, wspomniany przepis art. 38a ustawy o odpadach mógł mieć zastosowanie także w przypadku skarżącej, jednak skarżąca nie wskazała swojego interesu prawnego nim naruszonego. Należy jednak zaznaczyć, że skarżąca Spółka nie została pozbawiona możliwości prowadzenia działalności skoro także aktualna uchwała w sprawie Planu ujmuje Spółkę jako podmiot planujący nową instalację do doczyszczania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych (str. 72 planu inwestycyjnego). Jak wskazuje sam tytuł zaskarżonej uchwały zawiera ona przepisy prawa miejscowego dotyczące wykonania Planu Gospodarki Odpadami uchwalanego odrębną uchwałą. Stąd też, skarżąca wnosząc skargę na uchwałę w sprawie wykonania Planu nieskutecznie podnosi zarzuty dotyczące bezpośrednio nieujęcia jej instalacji w Planie. Dopiero bowiem skuteczne zakwestionowanie Planu mogłoby skutkować uznaniem naruszenia interesu Spółki także przez uchwałę w sprawie wykonania Planu. Podkreślić trzeba, że fakt iż Spółka poniosła pewne koszty związane z przygotowaniem terenu pod planowaną inwestycję, w tym z najmem terenu, nie wskazuje na interes prawny a jedynie na interes faktyczny Spółki, który w niniejszym postępowaniu nie może być brany pod uwagę. Dodać należy, że dopiero stwierdzenie przez sąd naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki pozwoliłoby na badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Równocześnie sąd wyjaśnia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 317/18 odrzucił skargę Spółki na uchwałę z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028. Jak natomiast wskazuje art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, z uwagi na przedmiot zaskarżenia w tej sprawie jest art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Oznacza to, że osoba skarżąca uchwałę organu samorządu województwa, jak w tej sprawie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, a więc wskazać przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Niespełnienie tej przesłanki skutkuje natomiast odrzuceniem skargi. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił.