II OSK 242/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.N. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2546/17 w sprawie ze skargi S.N. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., VII SA/Wa 2546/17 oddalił skargę S.N. z siedzibą w Warszawie (dalej spółka albo zobowiązana) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] 2017 r., nr [...]wydane w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: W związku z niewykonaniem przez spółkę obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z dnia [...]2016 r., nr [...]organ ten, działając na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.) wszczął wobec ww. spółki postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]2017 r., nr [...]. PINB postanowieniem z [...]2017 r., nr [...], znak: [...],[...]nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wys. [...]zł, celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z [...]2016 r. Postanowienie nie zostało zaskarżone do WINB. W dniu 21 kwietnia 2017 r. upoważniony pracownik PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których stwierdził, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Z uwagi na niewykonanie obowiązku niepieniężnego oraz brak wpłaty należności wymaganych postanowieniem z dnia [...]2017 r., PINB w dniu [...]2017 r. wystawił tytuły wykonawcze o charakterze pieniężnym i tego samego dnia przekazał je Naczelnikowi Urzędu Skarbowego (dalej NUS), celem podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych w trybie art. 124 u.p.e.a. W dniu 30 maja 2017 r. do PINB wpłynęło pismo spółki stanowiące skargę na czynność organu egzekucyjnego – PINB polegającą na poleceniu NUS zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego skarżącego w banku mBank S.A. W piśmie tym skarżąca wskazała na przepis art. 54 § 1 u.p.e.a. oraz na art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zwracając uwagę na naruszenie tego ostatniego przez kontynuowanie czynności egzekucyjnych, mimo zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postanowieniem z dnia [...]2017 r., nr [...]oddalił skargę spółki na podejmowane w stosunku do niej czynności egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]z [...]2017 r., celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z [...]2016 r. WINB, na skutek zażalenia spółki, postanowieniem z dnia [...]2017 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu WINB zwrócił uwagę, że skarga na czynność egzekucyjną służy kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych, które zmierzają do bezpośredniego wyegzekwowania należności. Ocenie w ramach skargi na czynność egzekucyjną podlegają działania organu egzekucyjnego, który na zlecenie wierzyciela ma obowiązek egzekwować należność wskazaną przez niego w tytule wykonawczym. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. W ocenie WINB, organ powiatowy zasadnie odmówił uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną w niniejszej sprawie. Postanowienie z [...]2017 r. było ostateczne i wymagalne. Wobec powyższego PINB był zobowiązany do podjęcia czynności celem wyegzekwowania obowiązku pieniężnego z niego wynikającego. Wobec powyższego (kwestionowane) zajęcie wierzytelności na rachunku bankowym stanowi przejaw działalności organu egzekucyjnego NUS, który jest organem egzekucyjnym w stosunku do obowiązku o charakterze niepieniężnym. W skardze do Sądu na postanowienie z [...]2017 r. skarżąca Spółka wniosła o jego uchylenie i rozważenie zasadności uchylenia postanowienia go poprzedzającego z [...]2017 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. WSA - dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z dnia [...]2017 r. - uznał, że oparte ono zostało na prawidłowych ustaleniach faktycznych oraz prawidłowej interpretacji art. 54 u.p.e.a. Ocenie w sprawie podlegać miała tylko czynność polegająca na poleceniu NUS zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Tak sformułowana skarga, na określoną w ten sposób czynność, nie mogła być uwzględniona już choćby z tej przyczyny, że nie miała ona miejsca. PINB - wobec ostateczności postanowienia z dnia [...]2017 r. - przystąpił do wyegzekwowania tej kwoty. Stąd też, jako wierzyciel, dnia [...]2017 r. wystawił dwa tytuły wykonawcze dotyczące obowiązków o charakterze pieniężnym i tego samego dnia przekazał je NUS celem podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych. Niemniej, nie dokonał polecenia wskazanemu Naczelnikowi zajęcia rachunku bankowego skarżącej w celu wyegzekwowania ww. kwoty. Nie wynika przy tym z akt, aby w ww. dacie, tj. [...]2017 r., obowiązek objęty tytułem wykonawczym z [...] 2017 r. został wykonany. Z postanowienia PINB z [...]2017 r., nr [...]o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych wynika, że wykonanie ww. obowiązku rozbiórki stwierdzono dopiero podczas wizji mającej miejsce dnia 16 sierpnia 2017 r. W takich okolicznościach wskazana skarga na czynność egzekucyjną nie mogła być uwzględniona. WSA zwrócił uwagę na to, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter środka subsydiarnego i nie będzie dopuszczalne jej wniesienie w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, jak zarzut czy zażalenie na postanowienie. To też oznacza, że w oparciu o art. 54 § 1 u.p.e.a. nie można skutecznie kwestionować ani prowadzenia egzekucji, ani nałożenia środka egzekucyjnego, np. grzywny w celu przymuszenia, ponieważ od tego są inne instrumenty prawne przewidziane w u.p.e.a. i przysługujące zobowiązanemu. Sąd nie stwierdził także - z przyczyn, o których mowa powyżej - aby w sprawie doszło do naruszenia art. 54 § 1 i § 5 u.p.e.a. przez oddalenie skargi na czynność egzekucyjną. Skoro bowiem opisana przez skarżącą czynność wykonana przez PINB nie miała miejsca, to trudno przyjąć, aby doszło do nieprawidłowości przy jej wykonywaniu – uzasadniających zastosowanie art. 54 § 5a u.p.e.a. W skardze kasacyjnej S.N.., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 9 sierpnia 2018 r. w całości zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że przesłanki świadczące o braku podstaw do prowadzenia egzekucji nie mogą być podnoszone w skardze na czynności egzekucyjne, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli WINB w niniejszej sprawie, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi, - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ WSA wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności do wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w ww. przepisach, - art. 151 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez WSA postępowania nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi, - art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nienależyte uzasadnienie wyroku, w tym w zakresie podstaw wydanego rozstrzygnięcia, przyjętego stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, taksatywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne nie okazały się jednakże usprawiedliwione. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zaakcentował subsydiarny charakter środka prawnego jakim jest skarga na czynności egzekucyjne. Przedmiotem zaskarżenia w ramach tej skargi mogą być czynności egzekucyjne, na które nie przysługuje inny środek prawny, taki jak zarzuty czy zażalenie. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne związane z samym istnieniem egzekwowanego obowiązku, prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego (R. Hauser, Z. Leoński, J. Olszanowski w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 302 oraz przywołane tam orzecznictwo). Skarga na czynności egzekucyjne, o której stanowi art. 54 § 1 u.p.e.a. nie może być traktowana jako regulacja umożliwiająca kwestionowanie wszelkiego rodzaju nieprawidłowości składających się na dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej. W przeciwnym razie deprecjacji uległoby znaczenie innych środków prawnych, określonych w u.p.e.a., w tym zarzutów, w oparciu o które zobowiązany może wnosić o umorzenie tego postępowania. Przyjęciu odmiennego poglądu nie przeczy szeroka definicja pojęcia czynności egzekucyjnej z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Skoro bowiem zarówno w art. 33 § 1 u.p.e.a., jak i w art. 59 § 1 tej ustawy sformułowane zostały podstawy, w oparciu o które zobowiązany może kwestionować dopuszczalność prowadzonej egzekucji z racji na wykonanie obowiązku, to sprzeczne z założeniem niekonkurencyjności środków prawnych w ramach u.p.e.a. byłoby umożliwienie formułowania tego samego zarzutu w oparciu o odmienną podstawę. Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na realizację obowiązku dochodzi jedynie w sytuacji, gdy nastąpiło ono przed wszczęciem tego postępowania, a nie w jego trakcie (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Powyższe uwagi na temat istoty skargi na czynności egzekucyjne, z racji na pierwszy zarzut kasacyjny, nie niwelują spoczywającego na organie egzekucyjnym obowiązku odstąpienia od podejmowania czynności egzekucyjnych w razie ustalenia, że obowiązek został zrealizowany (zob. art. 45 § 1 u.p.e.a.). Dalsze kontynuowanie egzekucji rodziłoby wówczas odpowiedzialność odszkodowawczą względem zobowiązanego (art. 168b § 1 u.p.e.a.). Należy jednak z całą mocą podkreślić, że stosowanie przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego jest zasadne i zgodne z prawem aż do całkowitego wykonania obowiązku. Częściowa jego realizacja czy też deklarowanie wykonania obowiązku nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem do zaniechania stosowania względem zobowiązanego środków egzekucyjnych. W rozpoznawanej sprawie zobowiązana wielokrotnie informowała PINB o demontażu urządzenia reklamowego, co nie znajdowało potwierdzenia w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych w dniach 21 kwietnia 2017 r. oraz 24 marca 2017 r. Dopiero czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 16 sierpnia 2017 r. potwierdziły całkowite wykonanie obowiązku. W sprawie nie doszło do naruszenia zarzutów wymienionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Sąd nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ nie wykroczył poza kryterium kontroli legalności postanowienia z [...] 2017 r. oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania. Sformułowanie zarzutu uchybienia art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. pozostaje o tyle niezrozumiałe, że przepis ten stanowi jedynie o rodzaju postanowień zapadających w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego, na które służy skarga do WSA. Rozstrzygnięciem takim jest postanowienie z [...]2017 r. WSA w procesie kontroli zaskarżonego postanowienia nie naruszył art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zaskarżony wyrok nie został wydany sprzecznie z prawem, póki obowiązek nie zostanie wykonany w całości, na organie egzekucyjnym spoczywa obowiązek podejmowania prawem przewidzianych czynności zmierzających do jego realizacji, czego nie należy traktować w kategoriach naruszenia zasady praworządności. Nieskutecznym okazał się zarzut naruszenia przez WSA art. 151 p.p.s.a. Przepis ten stanowi jedynie o podstawie procesowej wyroku oddalającego skargę. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać zarzut naruszenia tego przepisu powinien powiązać tę regulację z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem uchybił Sąd. Warunek ten nie został w rozpatrywanej sprawie spełniony. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, w której uzasadnienie WSA zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w tym przepisie. W orzecznictwie akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Brak aprobaty dla sposobu rozumowania przedstawionego przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powinien być automatycznie zrównywany z błędami konstrukcyjnymi uzasadnienia, które w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.