VI SA/Wa 1009/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2016 r. nr [...] wymierzającą T. sp. z o.o. z siedzibą w P. (obecnie F. sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 101 491 zł za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi z drogi krajowej nr [...] O.-W. do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości G. przy ul. [...], km. ok. [...], strona prawa, o powierzchni [...] m2. Wydając powyższą decyzję organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej u.d.p.) Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W lipcu 2011 r. organ zawiadomił M. R. (właściciela działek) oraz skarżącą (dzierżawcę nieruchomości) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi z drogi krajowej nr [...] O.-W. do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości G. przy ul. [...]. [...] sierpnia 2011 r. zostały przeprowadzone oględziny, a z uwagi na niemożność określenia powierzchni zajętego pasa drogowego decyzją zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia. [...] listopada 2012 r. Burmistrz W. wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie G. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i oddanej w trwały zarząd GDDKiA w [...], a nieruchomościami przyległymi działką nr [...] i [...] stanowiącymi własność M. R.. Wobec wniesienia odwołania, postanowieniem z [...] marca 2013 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone. Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w W. dokonał rozgraniczenia ww. nieruchomości uznając, że granica pomiędzy ww. nieruchomościami jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza W.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Sąd Okręgowy w S. sygn. akt [...] oddalił apelację. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. zostało podjęte postępowanie w sprawie. W miejscu lokalizacji zjazdu na dzień [...] lipca 2015 r., zostały wyznaczone oględziny. Z uwagi na niezachowanie ustawowych siedmiu dni przed terminem oględzin, został wyznaczony kolejny termin oględzin na [...] sierpnia 2015 r. Na ten termin, a także na wyznaczane kolejne terminy: [...] września 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] stycznia 2016 r. i [...] marca 2016 r. strona postępowania nie stawiła się, a przed każdym z tych dni oględzin – G. B. - pełnomocnik M. R. i firmy T. sp. z o.o. składał wnioski o zmianę terminu z uwagi na chorobę i zwolnienie lekarskie. W kwietniu 2016 r. organ poinformował o zakończeniu postępowania. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. organ odmówił uzupełnienia materiału dowodowego. W uzasadnieniu powołał wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1666/11 i wyrok NSA z 27 marca 2014 r. (oddalający skargę kasacyjną M. R. od powyższego wyroku) i zawarte w nich stanowisko, że w toku postępowania nie potwierdzono legalności istnienia zjazdu. Odnosząc się do powierzchni zajętego pasa drogowego, organ wyjaśnił, że długość zjazdu wyniosła 3,7 m, zaś szerokość 13 m, co dało łącznie 48,10 m2. Natomiast okres zajęcia pasa drogowego, dla potrzeb wyliczenia kary pieniężnej z tytułu wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, wyniósł 211 dni, tj. od przeprowadzonych oględzin w dniu [...] sierpnia 2015 r. do przeprowadzonych oględzin w dniu [...] marca 2016 r. Stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego została określona zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 poz. 1608, dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z lipca 2011 r.") Wobec powyższego kara pieniężna ustalona zgodnie z art. 29a ust.1 u.d.p. wyniosła 101 491 zł, czyli dziesięciokrotność 48,10 m2 x 1,00zł/m2 x 211. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z [...] lutego 2017 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wysokość kary pieniężnej została ustalona w oparciu o art. 29a w zw. z art. 40 ust.4 u.d.p. oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z lipca 2011 r. Opłata za zajęcie pasa drogowego, ustalona w trybie art. 40 ust. 4 u.d.p. stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Okres zajęcia pasa drogowego został obliczony od 17 sierpnia 2015 r. do 15 marca 2016 r., parametry zjazdu w tym okresie nie uległy zmianie, długość zjazdu wynosiła 3,7 m, a szerokość 13 m. Ponadto organ wyjaśnił, że bez znaczenia pozostaje kwestia zmodernizowania zjazdu w latach 2008-2009. Powołując się na wyrok NSA sygn. akt I OSK 2051/12 oddalający skargę M. R. wskazał, że zarządca drogi nie wykonywał tego zjazdu, ani nie udzielał zgody na jego wykonanie, a fakt korzystania z nieformalnego zjazdu nie może sankcjonować jego istnienia. Podniósł, że nawet modernizacja legalnie istniejącego zjazdu stanowi w istocie jego przebudowę, wymagającą zezwolenia zarządcy drogi, którego zarówno właściciel nieruchomości, jak też jej dzierżawca nie uzyskali. Organ odniósł się także do twierdzenia skarżącej jakoby dopiero od [...] października 2011 r. był organem właściwym do wszczęcia postępowania. Wyjaśnił, że 2 grudnia 1985 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę Nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, która została opublikowana w Monitorze Polskim z 1986 r. Nr 3 pod poz. 16. Zgodnie z § 1 ww. uchwały do kategorii dróg krajowych zalicza się drogi określone w załączniku do uchwały. Zgodnie z załącznikiem – ciąg drogi krajowej nr [...] został określony jako "Z.-W.-P.-K.-B.-J.-O.", co potwierdza przebieg drogi krajowej Nr [...] przez miejscowość G. i właściwość GDDKiA w tym zakresie. Niezależnie od powyższego, przebieg drogi krajowej nr [...], pozostającej w zarządzie GDDKiA został potwierdzony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie lubelskim, lubuskim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 367) i kolejnych wydanych w tej sprawie, w tym również aktualnie obowiązującym w tym zakresie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 941 ze zm.). W ocenie organu, decyzja Starosty W. z [...] października 2011 r. przekazująca w trwały zarząd GDDKiA m. in. działkę o nr ewidencyjnym [...] stanowi jedynie usankcjonowanie stanu istniejącego i przeczy argumentom kwestionującym umocowanie organu do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zdaniem organu, brak było podstaw do przyjęcia innych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, niż ustalonych dla dróg innych kategorii niż krajowe. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżącą zarzuciła naruszenie: - art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury lipca 2011 r. poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji kiedy w niniejszej sprawie w chwili zajęcia pasa bez zezwolenia obowiązywały inne przepisy, a GDDKiA nie był zarządcą drogi w świetle obowiązujących przepisów, a postępowanie zostało wszczęte przed wejściem przepisów, na które powołuje się organ wydając zaskarżone decyzje; - art. 18 ust. 1 i art. 19 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, dalej u.g.n.) w zw. z art. 4 pkt 9 poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że na podstawie tych przepisów w dacie orzekania w sprawie decyzji ostatecznej GDDKiA posiadała w zarządzie działkę nr [...] (pas drogowy) pod drogą krajową nr [...]; - art. 7, art. 77, art. 11, art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W treści skargi skarżąca ponownie podniosła, że GDDKiA stał się zarządcą przedmiotowego gruntu, którego dotyczy sprawa dopiero na mocy decyzji z [...] października 2011 r., a interpretacja organu, jakoby art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 1 u.d.p. powodowały z mocy samego prawa ustanowienie zarządu nad gruntami pod tymi drogami, jest błędna. Zdaniem skarżącej, w tej kwestii należy odnieść się do przepisów o gospodarce nieruchomościami, które stanowią podstawę do ustanowienia zarządu i przekazania zarządu nad nieruchomościami Skarbu Państwa będącymi pod drogami krajowymi na rzecz GDDKiA. W myśl art. 45 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 9 ww. ustawy organem właściwym do ustanowienia, w drodze decyzji, trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego, skarżąca zakwestionowała, to że w dacie wydania decyzji ostatecznej z [...] marca 2011 r. zarządcą przedmiotowego pasa drogowego był GDDKiA. Jej zdaniem, GDDKiA nie był organem uprawnionym do wszczęcia postępowania w tej sprawie, grunty stanowiące pas drogowy były własnością Skarbu Państwa w zarządzie Starosty W., który to był właściwy do wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała, że przebudowa zjazdu została zakończona w maju 2009 r. i ze względu na wskazaną wyżej datę, w sprawie nie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z lipca 2011 r. ale ewentualnie obowiązujące w 2009 r., tym bardziej, że wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie wyżej wymienionego rozporządzenia. Rozporządzenie to nie zawiera przepisów przejściowych co oznacza, że aktualna pozostaje zasada lex retro non agit, a stosowanie nowego prawa do zdarzeń powstałych w przeszłości przed wejściem w życie nowych przepisów, skutkuje naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, że zdarzenie polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia miało charakter ograniczony czasowo i nastąpiło kilka lat przed wejściem w życie nowych przepisów, które posłużyły organom orzekającym za podstawę prawną rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W postępowaniu administracyjnym nie doszło bowiem do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na wybudowanie zjazdu z drogi krajowej Nr [...] O.-W. do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości G. przy ul. [...] nie zostało wydane zezwolenie zarządcy drogi. GDDKiA bowiem wskazywał, że takie zezwolenie nie było wydawane, a skarżąca nie twierdziła, że takie zezwolenie posiada, czy też posiadała. Podobnie zezwolenia takiego nie posiadała także właściciel nieruchomości M. R.. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był organem uprawnionym do wszczęcia w lipcu 2011 r. postępowania w sprawie zajęcia przedmiotowego pasa drogowego i wydania decyzji na podstawie innych przepisów niż obowiązujące w chwili zajęcia pasa drogowego, gdyż stał się zarządcą przedmiotowego gruntu dopiero na mocy decyzji z [...] listopada 2011 r., która uprawomocniła się w dniu 8 listopada 2011 r. W ocenie Sądu, skarżąca nie ma racji. Organem właściwym w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia i do prowadzenia tego postępowania zarówno w dniu sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania [...] lipca 2011 r., jak w całym toku postępowania, był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zarządcą drogi, w myśl art. 19 ust. 1 u.d.p., jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei, zgodnie z art. 19 ust. 2 tej ustawy, zarządcami dróg (...), są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z przepisów tych wynika, że o tym, kto jest zarządcą drogi decyduje jej kategoria (por. postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II GW 14/15). Droga w miejscowości G. oznaczona numerem [...] na trasie O.-W. jest drogą krajową, powyższe potwierdza uchwała Rady Ministrów Nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, opublikowana w Monitorze Polskim z 1986 r. Nr 3 poz. 16. Zgodnie z § 1 wyżej wymienionej uchwały: "Do kategorii dróg krajowych zalicza się drogi określone w załączniku do uchwały". Zgodnie zaś z tym załącznikiem, ciąg drogi krajowej nr [...] został określony jako Z.-W.-P.-K.-B.-J.-O.". Ponadto, przebieg drogi krajowej Nr [...] potwierdza także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, jak również kolejne wydane w tej sprawie oraz obowiązujące w dacie rozpatrywania sprawy zarówno w I jak i II instancji, rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych. Od 1 kwietnia 2002 r. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych stał się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p.), zastępując wcześniejszy organ Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, zmiana ta nastąpiła na mocy art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2002 Nr 25, poz. 253) zmieniającej ustawę o drogach publicznych. Od tego też czasu zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a okoliczność zarządzania drogami na podstawie przepisów o drogach publicznych nie jest tożsama z przekazaniem nieruchomości w trwały zarząd na podstawie art. 45 i art. 223 ust. 2 u.g.n. (por. wyrok WSA w Łodzi Z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 80/17). W myśl art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Zajęta powierzchnia pasa drogowego drogi krajowej została przez organ wyliczona poprzez iloczyn szerokości zjazdu (3,7 m) i długości zjazdu (13 m), co dało łącznie 48,10 m2. Należy podkreślić, że dokonując powyższych wyliczeń, organ opierał się na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę w sprawie przed Sądem Rejonowym w W. o rozgraniczenie. Ilość zajmowanych dni, została przez organ ustalona na 211 dni, tj. od przeprowadzonych oględzin [...] sierpnia 2015 r. do kolejnych oględzin [...] marca 2016 r. Natomiast stawka opłaty za zajęcie 1 m2 został przez GDDKiA ustalona na podstawie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z lipca 2011 r. i wyniosła 1 zł/m2. Niniejsze rozporządzenie weszło w życie 19 lipca 2011 r. i obowiązuje nadal. Tym samym organ prawidłowo ustalił stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej – zajęcie pasa drogi krajowej bez zezwolenia dotyczyło okresu od 17 sierpnia 2015 r. do 15 marca 2016 r., decyzja w I instancji została wydana [...] czerwca 2016 r. , zaś w II instancji [...] lutego 2017 r. Organ nie miał możliwości zastosowania stawek obowiązujących w 2008-2009 r., gdyż po pierwsze, nie orzekał o zajęciu pasa drogowego w tamtym okresie, a po drugie, decyzje w sprawie nie były wydawane w 2008 czy 2009 r., tby stosować obowiązujące w tamtym czasie rozporządzenie i wskazane w nim stawki. Z tych względów, należy uznać za prawidłowe ustalenie przez organ wysokości kary za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia poprzez dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego tzn. 10 x 3,7 m x 13 m x 211 x 1 zł/m2, co stanowi kwotę 101 491 zł. W myśl bowiem art. 29 a ust. 1 pkt 1 u.d.p. za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Tym samym w sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszył zasady lex retro non agit i art. 2 Konstytucji RP. Ponadto w ocenie Sądu, organ administracji nie naruszył również innych przepisów, w tym przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem podjął niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Poprzez uzasadnienia faktyczne i prawne organ nie naruszyły też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 k.p.a. Uzasadnienie zawiera wskazane prawem elementy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.