II SA/Sz 646/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie w części, w której utrzymuje w mocy punkt drugi postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a.", Starosta W. postanowił (w pkt 1) zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A. na działce nr [...] w miejscowości W. L., obr. [...], jednostka ew. C. – Obszar Wiejski, wszczęte z wniosku A. Spółki z o.o. z siedzibą w W.. W pkt 2 postanowienia, organ wezwał ww. Spółkę do wystąpienia do sądu w terminie 6 miesięcy o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego – ustalenia spadkobierców po zamarłej J. O. i przedłożenie do organu udokumentowanego następstwa prawnego wskazanej zmarłej. Organ wyjaśnił, iż ustalił, że nie ma możliwości prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania do wszystkich jego stron, z powodu śmierci współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [...], tj. J. O.. Organ uzyskał informację od Sądu Rejonowego w W., że postępowanie spadkowe po zmarłej J. O. nie było prowadzone. W rejestrze spadkowym organ nie odnalazł danych dla ww. zmarłej. Jak wyjaśnił organ, następstwo po zmarłych powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenia kręgu spadkobierców nie może dokonać samodzielnie organ administracji publicznej. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ wskazał, że wnioskodawca i inicjator w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę winien wykazać następstwo prawne po zmarłych stronach postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła A. Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Spółka podniosła, że śmierć strony przed wszczęciem postępowania nie może być zagadnieniem wstępnym i nie może być podstawą zawieszenia postępowania. Na poparcie ww. twierdzenia, Spółka powołała stanowisko prezentowane w postanowieniu Wojewody P. z dnia [...] r., zawierające poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z których ma wynikać, że przepisy nie dają podstaw organom administracji publicznej do nakładania na inwestora obowiązku ustalania spadkobierców zmarłych stron. Według Spółki, zaniechania spadkobierców zmarłych stron nie mogą paraliżować planów inwestycyjnych inwestora. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewoda Z. utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] r. Organ II instancji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy stwierdził, że konieczność ustalenia aktualnych właścicieli działki nr [...] stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., obligujące organ do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania. Uznał, że analiza akt sprawy, na które powołała się Spółka dotyczą odmiennych stanów faktycznych i nie znajdują zastosowania w analizowanej sprawie, gdyż dotyczyły sytuacji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu, Starosta W. zasadnie nałożył na inwestora obowiązek wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Postanowienie zawieszające przedmiotowe postępowanie stanowi dla inwestora dowód posiadania interesu prawnego, zapewniającego mu legitymację czynną wystąpienia z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadku. Według organu odwoławczego, bez różnicy jest, czy śmierć strony nastąpiła po, czy przed wszczęciem postępowania. Organy administracji publicznej muszą podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia spadkobierców nieżyjących stron. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że Starosta W. podjął wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia spadkobierców nieżyjącej strony – współwłaścicielki działki nr [...] – ponieważ organ zwracał się z zapytaniami do Sądu Rejonowego w W. oraz do administratora rejestru spadkowego. Żadna z tych czynności nie pozwoliła jednak na ustalenie spadkobierców zmarłej. Odnosząc się do zarzutu wnoszącej zażalenie w kwestii nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania organ wskazał, że postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania ma charakter wpadkowy, w ramach którego nie weryfikuje się kwestii prawidłowego kręgu stron postępowania. A. Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] r. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty W. z dnia [...] r. Nadto Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne uznanie przez organy administracji budowlanej, że osoba, która zmarła przed wszczęciem postępowania jest stroną postępowania, w rezultacie wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po właścicielu nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że zmarła J. O. nigdy nie stała się stroną postępowania, gdyż jej śmierć nastąpiła na długo przed wszczęciem postępowania, tj. 7 lat. Uważa, że zawieszenie postępowania do momentu prawomocnego zakończenia spraw spadkowych osób, które nigdy nie stały się stroną postępowania jest bezzasadne. Powołując się stanowisko zaprezentowane wyroku WSA w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1362/17 Spółka podniosła, że w razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu (a więc, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi), organ jest zobowiązany ustalić, czy nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., a więc czy w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jeżeli te okoliczności nie zachodzą, organ jest zobowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku. Skoro śmierć strony w toku postępowania administracyjnego, w świetle art. 97 § 1 k.p.a., nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku, to nie do przyjęcia jest teza, że śmierć właściciela działki przed wszczęciem postępowania administracyjnego będzie rodzić taki obowiązek. Skarżąca Spółka podniosła, że skoro organ nie wystąpił do sądu o ustanowienie kuratora spadku, to tym samym uchybił ustawowemu obowiązkowi. Wskazując na wybrane orzeczenia sądowoadministracyjne Spółka podkreśliła, że na gruncie k.p.a. żaden przepis nie statuuje obowiązku wylegitymowania się następców osoby zmarłej postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Argumentowała, że w przedmiotowej sprawie brak jest związku, o jakim mowa w art. 97 § 1 k.p.a., pomiędzy orzeczeniem sądu a prawidłowością wydanej decyzji. Żaden przepis prawa spadkowego nie nakłada na spadkobierców obowiązku uzyskania stwierdzenia praw do spadku. Nie ma też przepisu, który stanowiłby o maksymalnym okresie czasu, w którym spadkobiercy mogą przeprowadzić postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Według Spółki, jednakże nie ulega wątpliwości, że spadkobierca bez postanowienia o nabyciu spadku, wciąż jest spadkobiercą, gdyż zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego przejście praw i obowiązków następuje z mocy prawa, a nie z mocy czynności prawnej. Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sprawy dokonana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprawowana według kryterium zgodności z prawem działań organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), doprowadziła Sąd do uznania zasadności wniesionej skargi w części, gdyż nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", zgodne z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołany przepis organ zastosował w sytuacji stwierdzenia, że nie możliwości prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego współwłaścicielowi nieruchomości nr [...] w W., gm. C., sąsiadującej z trenem inwestycji objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na wniosek skarżącej A. Spółki z o.o. z siedzibą w W.. Niesporne jest bowiem, że w momencie wszczęcia postępowania J. O. – współwłaścicielka ww. nieruchomości nr [...]/, nie żyła. W ocenie Sądu, nie ma racji organ uznając, że śmierć jednej ze stron postępowania stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., jako podstawę zawieszenia postępowania śmierć strony i brak możliwości wezwania do udziału spadkobierców zmarłej osoby. Tak więc niewątpliwe śmierć strony nie może równocześnie stanowić zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, ustalenie kręgu spadkobierców przez wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez sąd lub wydanie notarialnego poświadczenia dziedziczenia przez notariusza nie stanowi zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wadliwe wskazanie podstawy prawnej i przekonanie istnienia zagadnienia wstępnego, nie było istotnym naruszeniem prawa, skoro podstawa do zawieszenia postępowania faktycznie istniała (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Powyższe powoduje, że zarzuty skargi odnoszące się do braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego okazały się nietrafne. Wbrew twierdzeniom skargi, w przypadku ustalenia, że jedna ze stron zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, organ winien podjąć czynności, z tym że kierunek ustaleń uzależniony jest od tego czy organ dysponuje wiedzą o spadkobiercach po zmarłej osobie. Z okoliczności sprawy wynika, że organ poczynił działania mające wyjaśnić czy został ustalony następca prawny (następcy) po zamarłej J. O., której działka oznaczona nr [...] w miejscowości W. L., sąsiaduje z terenem inwestycji objętej postępowaniem administracyjnym. W związku z zapytaniem organu, czy było prowadzone albo toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po J. O., Sąd Rejonowy w W. poinformował, że od 2007 r. nie zarejestrowano sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanej zmarłej. W rejestrze spadkowym brak było informacji pozwalających ustalić następców prawnych nieżyjącej strony postępowania. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem wystąpiła przeszkoda natury procesowej, uniemożliwiająca dalsze prawidłowe prowadzenie postępowania, poprzez niemożliwość zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym, dla uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, nie będzie wystarczające, jak wywiodła skarżąca, przyjęcie konstrukcji przejścia z mocy prawa na spadkobierców praw i obowiązków osoby zmarłej. W takiej sytuacji, organ winien uznać za stronę postępowania tylko te osoby, których prawo, np. własności nieruchomości znajdującej się w kręgu oddziaływania inwestycji, potwierdzone zostało właściwym dokumentem np. orzeczeniem sądowym, notarialnym aktem dziedziczenia. Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia prawa, nakładając w pkt 2 postanowienia na skarżącą Spółkę obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o określenie następców prawnych po zmarłej J. O.. W ocenie Sądu, takie działanie organu było niedopuszczalne, gdyż nie znajdowało oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przedmiotowy obowiązek nie wynika z brzmienia art. 97 § 1 pkt 1 i następne k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 99 k.p.a., organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszej prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, tożsamy obowiązek spoczywa na organie w razie zawieszenia postępowania w sprawie toczącej się przed nim na wniosek, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Wobec podniesionego skargą zaniechania przez organ z możliwości skorzystania z art. 30 § 5 k.p.a., Sąd wyjaśnia, iż przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w toku toczącego się postępowania, jak i postępowania zawieszonego. Ustalenie osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej czy wyznaczenie kuratora przez sąd, stanowi podstawę do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Jednakże bez wskazanego ustalenia postępowanie administracyjne nie może być skutecznie prowadzone, skoro nie mogą w nim uczestniczyć wszystkie podmioty uprawnione. Jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Powyższa sytuacja dotyczy nie tylko inicjatora postępowania administracyjnego, ale także odnosi się do innych stron postępowania, które winny mieć gwarancję prawnej ochrony swych interesów. O ile zatem podjęte próby ustalenia spadkobierców po zamarłej J. O. okazały się nieskuteczne, co w konsekwencji oznaczało, że zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania, to organ nie mógł przerzucić na inwestora dokonania ustaleń w takim zakresie jak to uczynił w pkt II postanowienia. Sąd uznał, że wadliwe rozstrzygnięcie w pkt II postanowienia organu I instancji, utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem oraz odnoszące się do niego uzasadnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wymagało interwencji Sądu poprzez uchylenie w tej części zaskarżonego postanowienia. Przerzucenie na inwestora obowiązku ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie postępowania może prowadzić do zbędnego przedłużenia postępowania po zmarłej. Droga formalna uzyskiwania informacji o spadkobiercach w sądach czy w organach jest o wiele krótsza dla organu prowadzącego postępowanie niż dla strony postępowania w tym przypadku dla inwestora. Ponownie rozpatrujący sprawę organ winien podjąć kontynuację obowiązku ustalenia następców prawnych po zmarłej J. O.. W tym celu organ powinien ponownie pozyskać informację w Sądzie Rejonowym w W. lub S. G., gdzie J. O. zmarła oraz sprawdzić ewidencję aktów poświadczenia dziedziczenia. Jeżeli te ustalenia nie przyniosą rezultatu, organ winien ustalić w urządzeniach ewidencyjnych właściwego organu osobę/osoby opłacające podatek od nieruchomości nr [...] w miejscowości W. L., w części w jakiej obowiązek ten dotyczył ww. zmarłej. W zależności od poczynionych ustaleń organ winien rozważyć dalsze działania wyjaśniające, uwzględniając, że dopiero bezskuteczne wezwanie np. małżonka zmarłej, jej dzieci lub innych osób mogących mieć konieczną wiedzę do wskazania spadkobierców po zmarłej J. O. (potwierdzonych postanowieniem o stwierdzenia nabycia spadku lub aktem notarialnym poświadczenia dziedziczenia), umożliwia wystąpienie przez organ do właściwego sądu o ustanowienie kuratora spadku (art. 30 § 5 k.p.a.). W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i art. 99 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podlega uchyleniu w części utrzymującej w mocy pkt II postanowienia Starosty W. z dnia [...] r. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).