II OSK 3212/18

Dnia 23 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 791/18 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności zarządzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 791/18, po rozpoznaniu skargi Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Pomnika "[...]" znajdującego się przy [...] w [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Pomnika "[...]" znajdującego się przy [...] w [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.s.g."), Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że jego postanowienia istotnie naruszają przepisy powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 30 ust. 1 u.s.g., jak również § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] listopada 2017 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozbiórki Pomnika, zlokalizowanego na [...] w [...]. W ten sposób organ stanowiący Gminy, działając na mocy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zdecydował o całkowitej rozbiórce wskazanego obiektu. Mając na względzie treść art. 30 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, Burmistrz [...] został zobligowany do wykonania uchwały Nr [...]. W związku z powyższym organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza [...] z prośbą o wskazanie terminu wykonania powołanej uchwały. W odpowiedzi, Zastępca Burmistrza oświadczył, że sprawa pomnika "[...]" jest istotna dla mieszkańców Gminy, dlatego zdecydowano o przeprowadzeniu konsultacji społecznych, których wynik będzie podstawą dalszego działania Burmistrza [...]. W ocenie organu nadzoru, z tego oświadczenia wynika, że organ wykonawczy Gminy [...] uzależnił swoje dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie od wyniku konsultacji. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że w zakresie upoważnienia ustawowego brak jest kompetencji organu wykonawczego do wprowadzania takiego podporządkowania. Rada Miejska w [...] powierzając Burmistrzowi wykonanie uchwały Nr [...] w sprawie rozbiórki pomnika nie uzależniła bowiem tej czynności od uzyskania opinii mieszkańców, czy od jakiegokolwiek innego zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunku). Mając wyłączną kompetencję ustawową do stanowienia o usunięciu pomnika, jedynie Rada była umocowana, aby takiego zastrzeżenia dokonać. Organ nadzoru zauważył przy tym, że konsultacje mają wyłącznie charakter opiniodawczy i nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy, mają jedynie na celu zapoznanie się z opiniami (życzeniami, oczekiwaniami) społecznymi na dany temat. Burmistrz [...] uzależniając wykonanie ciążącego na nim obowiązku usunięcia pomnika "[...]" od wyniku konsultacji społecznych, w ocenie organu nadzoru, naruszyłby istniejący porządek prawny (art. 30 ust. 1 u.s.g.), wchodząc w kompetencje Rady. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że na mocy przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, Burmistrz [...] zobligowany był do usunięcia pomnika "[...]" w terminie wskazanym w ustawie, tj. do dnia 31 marca 2018 r. Wojewoda przywołał uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, upoważniającą Burmistrza [...] do zarządzenia konsultacji wówczas, gdy zakwalifikuje daną sprawę jako istotną dla społeczności gminnej. Analiza treści zarządzenia nr [...] w ocenie organu nadzoru dowodzi, że Burmistrz [...] nie wyczerpał upoważnienia zawartego w uchwale Nr [...], bowiem nie został określony - zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 4 tego aktu - zasięg terytorialny konsultacji. W tym miejscu organ podkreślił także, że podjęta przez Radę Miejską w [...] uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy jest aktem prawa miejscowego i stanowi rodzaj powszechnie obowiązującego prawa na terenie Gminy [...]. W związku z tym, skoro Rada postanowiła, że podejmowane przez Burmistrza [...] zarządzenia w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych powinny posiadać określone komponenty, to organ wykonawczy powinien wskazać je literalnie w podejmowanym przez siebie akcie, tj. wskazać wszystkie elementy wyszczególnione w § 3 ust. 2 uchwały Nr [...], wraz z doprecyzowaniem zasięgu terytorialnego konsultacji. Burmistrz [...] zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], zarzucając mu naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza [...], pomimo że: 1) zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] nie jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności nie jest sprzeczne z art. 30 ust. 1 u.s.g., ani z § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy; 2) wbrew ustaleniom organu nadzoru w § 1 ust. 4 zarządzenia nr [...] wskazany został zakres terytorialny konsultacji społecznych, zgodnie z wymogiem przewidzianym w § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy; 3) przeprowadzenie konsultacji społecznych w określonej sprawie należy do uznania Burmistrza [...], w związku z czym zarządzenie w tym przedmiocie nie może być przez organ nadzoru oceniane pod kątem celowości wydania takiego aktu, lecz jedynie pod kątem zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w związku z czym podstawą do stwierdzenia nieważności zarządzenia nie może być jego bezprzedmiotowość; 4) z treści zarządzenia nr [...] nie wynika uzależnienie wykonania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie rozbiórki Pomnika, zlokalizowanego na [...] w [...], od wyniku konsultacji z mieszkańcami miasta, zaś powołane w tym zakresie przez organ nadzoru zarzuty wywiedzione zostały z treści pisma Zastępcy Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2018 r., które nie stanowi elementu zarządzenia; 5) wbrew twierdzeniom organu nadzoru Gmina [...] nie była zobowiązana do usunięcia pomnika "[...]" znajdującego się przy [...] w [...] do dnia 31 marca 2018 r. na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389 ze zm.), zaś organ nadzoru poczynił w tym zakresie bezpodstawne założenie, że wskazany postument upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami, natomiast zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwala rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Z brzmienia normy zawartej w art. 5a ust. 1 u.s.g., wynika wprost, że konsultacje z mieszkańcami gminy mogą być przeprowadzane: "na jej terytorium". W oparciu o przywołaną wyżej regulację w dniu [...] października 2012 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, w której upoważniła Burmistrza [...] do zarządzenia konsultacji wówczas, gdy zakwalifikuje daną sprawę jako istotną dla społeczności gminnej. W celu przeprowadzenia konsultacji wydawane jest zarządzenie, które - zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały Nr [...] - powinno zawierać określone elementy. W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis stanowiący, że: "Konsultacje mają zasięg ograniczony do mieszkańców miasta [...]", w istocie określa krąg podmiotowy, jak i zasięg terytorialny konsultacji, którym, co wybrzmiewa literalnie z treści analizowanej normy - jest miasto [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazał w sposób nieprzekonujący naruszenie prawa, jednocześnie prezentując nieprawidłową wykładnię wskazanych w akcie nadzoru przepisów, czym naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że bez znaczenia dla treści tego orzeczenia są argumenty i wywody tak organu nadzoru, jak i skarżącego w zakresie oceny charakteru Pomnika "[...]", jak też kwestii jego pozostawienia, czy też demontażu, gdyż wykraczają one poza granice tej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ewentualnie uchylenia w całości wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyroki zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Pomnika "[...]" znajdującego się przy [...] w [...] jest zgodne z art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 151 P.p.s.a poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku i tym samym braku elementu formalnego wyroku, przez brak zajęcia przez Sąd stanowiska wobec konkretnej argumentacji zarzutów organu nadzorczego w zakresie braku upoważnienia ustawowego organu wykonawczego Burmistrza [...] do wprowadzania uzależnienia przez ten organ swojego dalszego postępowanie w sprawie rozbiórki pomnika od wyniku konsultacji zarządzonych Zarządzeniem nr [...]; b) art. 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę zarzutu naruszenia przepisów art. 30 ust. 1 u.s.g.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na uwzględnieniu zamiast oddaleniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, pomimo, że organ nadzoru dokonał oceny okoliczności związanych z podjęciem zarządzenia nr [...], jako przekraczających kompetencje organu wykonawczego i uznał, że podjęte zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Pomnika "[...]", znajdującego się przy [...] w [...], jest sprzeczne z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Burmistrz [...] uzależniając wykonanie ciążącego na nim obowiązku usunięcia pomnika "[...]" od wyniku konsultacji społecznych naruszył istniejący porządek prawny wchodząc jednocześnie w kompetencje Rady. Kwestia pozostawienia pomnika staje się bezprzedmiotowa, bowiem Burmistrz do jego usunięcia został zobligowany przez Radę, a jego kompetencja ograniczona jest jedynie do zdecydowania w jakim terminie wykona postanowienia uchwały. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe uchybienie w postaci braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę zarzutu naruszenia przepisów art. 30 ust. 1 u.s.g. doprowadziło do naruszenia art. 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto zdaniem skarżącego w treści Zarządzenia nr [...] nie został zakreślony zasięg terytorialny przeprowadzanych konsultacji. Istotnym jest, że uchwała podjęta przez Radę Miejską w [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy jest aktem prawa miejscowego, co więcej, zawiera elementy treści normatywnej, jakie powinien zawierać akt dotyczący przeprowadzania konsultacji. W związku z tym, że w uchwale Nr [...], która stanowi akt powszechnie obowiązującego prawa na terenie Gminy [...] Rada postanowiła, że zarządzenie ma określać zasięg terytorialny konsultacji, to organ wykonawczy powinien wskazać ten element literalnie w podejmowanym przez siebie akcie. Oprócz tego skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest elementu formalnego wyroku, gdyż nie zawiera ono stanowiska Sądu wobec zarzutów organu nadzorczego w zakresie braku upoważnienia ustawowego organu wykonawczego Burmistrza [...] do wprowadzania uzależnienia przez ten organ swojego dalszego postępowanie w sprawie rozbiórki pomnika od wyniku konsultacji przeprowadzonych na podstawie zarządzenia nr [...]. Brak zajęcia przez Sąd stanowiska wobec konkretnej argumentacji zarzutów organu nadzorczego w zakresie braku upoważnienia ustawowego organu wykonawczego Burmistrza [...] do wprowadzania uzależnienia przez ten organ swojego dalszego postępowanie w sprawie rozbiórki pomnika od wyniku konsultacji zarządzonych Zarządzeniem nr [...] narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a bowiem sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Na wstępie trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z art. 98 u.s.g. sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność takiego aktu. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie aktu, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48). Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zarządzenie Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących pomnika "[...]" znajdującego się przy [...] w [...], nie jest istotnie sprzeczne z prawem. Sąd zasadnie ocenił, że przedmiotowe zarządzenie w żaden sposób nie jest sprzeczne z art. 30 ust. 1 u.s.g. Zarządzenie to bowiem nie wyłącza możliwości, ani też w żaden sposób nie niweczy wykonania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na [...] w [...]. Zauważyć należy, że organ nadzoru upatruje sprzeczności z prawem nie samego zarządzenia nr [...], lecz pisma zastępcy Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2018 r. Pismo to zostało wystosowane w odpowiedzi na pismo organu nadzoru dotyczące wskazania daty wykonania uchwały nr [...]. Pismo takie nie jest jednak elementem zarządzenia i nie może stanowić przedmiotu nadzoru. Co istotne z treści zarządzenia w żaden sposób nie wynika uzależnienie wykonania uchwały w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na [...] w [...], od wyniku konsultacji z mieszkańcami [...]. W związku z zaistniałym stanem faktycznym, tj. brakiem zależności wykonania uchwały od wyniku konsultacji społecznych, Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku odnosić się w sposób wyraźny do zarzutu braku upoważnienia ustawowego Burmistrza [...] do wprowadzenia uzależnienia przez ten organ swojego dalszego postępowania od wyniku konsultacji przeprowadzonych na podstawie zarządzenia nr [...]. Konstytucja RP w art. 169 ust. 1 przyjmuje, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdujący podstawę prawną w art. 169 Konstytucji, został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 u.s.g. Wedle obowiązujących w tym zakresie przepisów, organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1), zaś organem wykonawczym wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 26 ust. 1). Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Określenie sposobu wykonywania uchwał jest pierwszym etapem jej realizacji, obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonywania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczanie osób odpowiedzialnych za wykonywanie uchwały lub poszczególnych jej elementów. W tym względzie oznacza to, że do zadań wójta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Zatem sprawa wykonywania uchwał rady w ten sposób rozumiana należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że przedmiotowe zarządzenie nie stoi w sprzeczności z dyspozycją zawartą w art. 30 ust. 1 u.s.g. Badając treść zarządzenia, słusznie skonstatował, że wykonanie uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie rozbiórki pomnika, w żaden sposób nie zostało uzależnione od wyniku konsultacji społecznych. Można przyjąć, że zarządzenie przez Burmistrza przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących pomnika stanowi sensu largo o sposobie wykonania uchwały nr [...]. Nie są też zasadne twierdzenia skargi dotyczące niewyczerpania przez Burmistrza upoważnienia zawartego w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z § 3 ust 2 uchwały zarządzenie w sprawie przeprowadzenia konsultacji powinno zawierać określone elementy m.in. cel i przedmiot konsultacji, zasięg konsultacji i grupę docelową. W zarządzeniu nr [...] wskazano, że: "konsultacje mają zasięg ograniczony do mieszkańców miasta [...]". Trzeba, więc podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w zarządzeniu został określony zarówno zakres terytorialny, jak i podmiotowy konsultacji. Zasięg terytorialny ogranicza się do granic administracyjnych miasta [...], zaś prawo udziału w konsultacjach przysługuje wyłącznie mieszkańcom miasta. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że zarządzenie nr [...] jest sprzeczne z uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W świetle powyższych rozważań pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez organ w rozstrzygnięciu nadzorczym. Przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Określa on zakres regulacji P.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naruszenie tego przepisu ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 1 P.p.s.a. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi kierował się Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.