II SAB/Ke 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2018 r., sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie do rozpatrzenia wniosku K. S. z dnia 26 stycznia 2018 r. w zakresie udostępnienia informacji - kopii (skanu) urzędowych dokumentów potwierdzających posiadanie przez Główną Księgową – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego w PUP w Jędrzejowie wymaganego stażu pracy, kwalifikacji i uprawnień zawodowych, a także odpisu (skanu) zawartej z nią umowy – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie dopuścił się bezczynności w zakresie, o jakim mowa w pkt.1, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie na rzecz K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z 5 stycznia 2018 r., K.S. domagała się udzielenie przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie informacji publicznej odnośnie zatrudnienia Głównej Księgowej – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie w następującym zakresie: - kiedy ogłoszono konkurs na stanowisko Głównej Księgowej – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, w wyniku którego stanowisko to objęła G.C., - przesłanie ogłoszenia konkursu na powyższe stanowisko, - przesłanie listy kandydatów, którzy zgłosili swoją kandydaturę do objęcia stanowiska objętego powyższym konkursem, - przesłanie kopi dokumentów (skanów) kandydatki G.C.: - życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej, - dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, - dokumentów potwierdzających posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych, - świadectw pracy, zaświadczeń z dotychczasowych miejsc pracy i dokumentujących wymagany staż pracy, - pisemnego oświadczenia o pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystaniu z pełni praw publicznych, - pisemnego oświadczenia, że kandydat nie był karany za przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, - oświadczenia o braku zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, - innych dokumentów potwierdzających dodatkowe kwalifikacje lub umiejętności, opinie z poprzednich miejsc pracy, - podanie składu komisji rekrutacyjnej, - przesłanie protokołów z odbytego konkursu, - przesłanie kopi (skanu) zawartej umowy z obecną Główną Księgową – Kierownikiem Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, - wskazanie na podstawie jakiej umowy G.C. pełni funkcję Głównej Księgowej – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie wraz ze wskazaniem okresów zatrudnienia dla danej formy umowy, - przesłanie zakresu pełnionych przez G. C. obowiązków. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z 17 stycznia 2018 r. poinformował, że G.C. została zatrudniona w Powiatowym Urzędzie Pracy w Jędrzejowie poza procedurami konkursowymi, co czyni wniosek bezprzedmiotowym. Dodatkowo organ wyjaśnił, że G.C. została zatrudniona w 2004 r., kiedy nie obowiązywała jeszcze procedura zatrudnienia pracownika samorządowego. Świadczy ona pracę na stanowisku Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, a jej zakres obowiązków zawarty jest w Regulaminie Organizacyjnym PUP w Jędrzejowi (do wglądu na stronie internetowej BIP, której dokładny adres został podany) oraz wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych. Pozostałe, wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawa G.C. oraz osób trzecich. W kolejnym wniosku, z 26 stycznia 2018 r., skarżąca domagała się udzielenia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie informacji publicznej odnośnie zatrudnienia Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie w zakresie przesłania kopi dokumentów (skanów): - życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej, - dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, - dokumentów potwierdzających posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych, - świadectw pracy, zaświadczeń z dotychczasowych miejsc pracy - dokumentujących wymagany staż pracy, - innych dokumentów potwierdzających dodatkowe kwalifikacje lub umiejętności, opinie z poprzednich miejsc pracy, - zawartej umowy z obecnym Głównym Księgowym – Kierownikiem Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, - przebiegu zatrudnienia Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie wraz ze wskazaniem zatrudnienia dla danej formy umowy; - zakresu pełnionych przez ww. Księgowego obowiązków. W odpowiedzi, pismem z 7 lutego 2018 r., organ poinformował wnioskodawczynię, że żądane przez nią informacje i dokumenty nie są wytwarzane przez szeroko rozumiane władze publiczne, lecz dotyczą sfery pracowniczej na linii pracownik - pracodawca. Gromadząc te dokumenty Dyrektor PUP w Jędrzejowie nie działa jako organ, lecz jako kierownik zakładu pracy i nie realizuje tym samym zadań związanych z szeroko rozumianą władzą publiczną. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 26 stycznia 2018 r., K.S. zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a tym samym nieudzielenie tej informacji w ustawowym terminie. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do realizacji wniosku z 26 stycznia 2018 r. oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca podała, że niewątpliwie informacja obejmująca zakres obowiązków Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, czy informacje o jego wykształceniu stanowią informację publiczną. Nie mogą mieć przy tym znaczenia rozważania organu odnośnie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, skoro zostały one wyłączone spod reżimu ustawy. Podkreśliła, że zastosowanie przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej możliwe jest jedynie w sytuacji, w której ta ma charakter publiczny. Ponadto zdaniem skarżącej z udzielonej jej odpowiedzi nie wynika, aby doszło do faktycznego zbadania, czy główny księgowy w istocie pełni funkcje publiczne, a organ z niedopuszczalnym w świetle prawa automatyzmem założył, że w niniejszej sprawie nie dochodzi do pełnienia funkcji publicznej. Dlatego organ w tej sytuacji nie może występować jedynie jako pracodawca, nie jest to bowiem możliwe przy nieustaleniu statusu pracownika. Dodatkowo skarżąca podniosła, że sam fakt pracy w jednostce organizacyjnej wchodzącej w skład powiatowej administracji zespolonej, nieodwołalnie wiąże zapytanie będące przedmiotem wniosku ze sprawami publicznymi zgodnie z treścią art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w administracji rządowej lub samorządowej jest informacją publiczną. Po pierwsze - musi dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a po drugie - konieczne jest zaistnienie powiązania tej informacji z pełnieniem funkcji publicznej. Brak takiego związku powoduje, że dana informacja nie ma charakteru publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu (tak w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 144). Organ dodał, że w literaturze istnieją ponadto poglądy, że brak jest podstaw, aby pojęcie funkcji publicznej odnosić do każdej osoby zatrudnionej w urzędzie lub też jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego, o ile wynagrodzenia tych osób są finansowane z budżetu samorządu. Zdaniem organu najistotniejsze dla sprawy jest to, że w żądanych przez skarżącą kserokopiach dokumentów istnieją informacje o charakterze mieszanym. Należy odróżnić pojęcie informacji i jej nośnika, czy też źródła. Obywatel ma prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych, ale prawo to nie obejmuje nośników tej informacji, np. dokumentów. Dokumenty są zasadniczymi nośnikami informacji, a więc prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do zapoznania się z jego treścią, a nie prawo do dysponowania samym dokumentem. Należy więc odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny i wskazać, że o ile udostępnieniu lub odmowie udostępnienia w trybie art. 16 ustawy, podlegają informacje zawarte w art. 13 ust. 4 o pracownikach samorządowych, to nie jest informacją publiczną nośnik w formie dokumentu prywatnego (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 25.03.2009 r., II SAB/01 8/09 i NSA w wyrokach z 19.08.2009 r., I OSK 683/09 i z 27.03.2018 r., I OSK 2487/16). Organ stwierdził, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, a powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, co uwalnia go od zarzutu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie może budzić wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Urzędy Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w zacytowanym wyżej art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter publiczny. Co należy rozumieć pod pojęciem informacji publicznej wskazano w art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarty w ust. 1 zwrot "w szczególności" wskazuje, że nie jest to wyliczenie enumeratywne. W tym miejscu za celowe uznać należy zacytowanie art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie zaś do art. 115 § 13 pkt 4 kk, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji dotyczy Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, a więc funkcjonariusza publicznego, czyli niewątpliwie osoby pełniącej funkcje publiczne. Skoro zatrudnienie na takim stanowisku wymaga spełnienia odpowiednich wymagań, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że informacje na temat stażu pracy, kwalifikacji i uprawnień zawodowych nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zgodzić się należy z organem, że należy odróżnić informację publiczną od nośnika, w którym jest ona zawarta. Jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze odpowiedź organu na pierwszy z wniosków o udostępnienie informacji dotyczącej Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie (z 5 stycznia 2018 r.), z której to odpowiedzi wynika, że G.C. została zatrudniona na tym stanowisku poza procedurami konkursowymi i że została zatrudniona w 2004 r., kiedy nie obowiązywała jeszcze procedura związana z organizowaniem konkursu w celu zatrudnienia pracownika samorządowego, poważne wątpliwości budzi prawdziwość udzielonej skarżącej informacji, że dokumenty, których odpisów (skanów) się domaga nie są dokumentami urzędowymi. Jeśli bowiem G.C. przed podjęciem zatrudnienia na stanowisku Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, była wcześniej zatrudniona (co jest wysoce prawdopodobne z uwagi na wymagania co do doświadczenia i stażu pracy na tak eksponowanym stanowisku w administracji publicznej), to zasadne jest domniemanie, że podejmując tę ostatnią pracę musiała się legitymować świadectwem pracy i innymi dokumentami wystawionymi przez funkcjonariusza publicznego będącego jednocześnie jej wcześniejszym pracodawcą. Również niewątpliwie musiała ona składać inne dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych, dokumentujące jej przebieg pracy w samorządzie terytorialnym, trwającym od 2004 r. na co wskazuje pismo organu z 17 stycznia 2018 roku. Tak więc o ile zgodzić się należy z organem, że skarżąca nie może domagać się przesłania odpisów (skanów) życiorysu, dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, gdyż są to dokumenty prywatne, o tyle organ ponownie rozpoznając wniosek powinien uwzględnić, że pozostałe dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżąca, o ile zostały sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych (a więc pracowników administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządowego, wymienionych w art. 115 § 13 kk), w oparciu o które doszło do zatrudnienia G.C. na stanowisku Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, są dokumentami urzędowymi podlegającymi udostępnieniu stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Również umowa o pracę z Głównym Księgowym PUP stanowi informację publiczną. Za utrwalone uznać należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca obowiązany jest do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f u.d.i.p. (przykładowo wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, z 11 września 2012 r. sygn. I OSK 916/12, wyroki WSA: w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., IV SA/Po 224/06, WSA w Warszawie z 16 listopada 2004r., II SAB/Wa 238/04 - dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Tego rodzaju umowa obrazuje także zasady funkcjonowania powiatowej jednostki organizacyjnej, jaką jest Powiatowy Urząd Pracy, stanowi więc także informację o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna, z tym, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/13). Tego jednak Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Jędrzejowie nie uczynił, pozostając w ten sposób w bezczynności w zakresie określonym w punkcie I wyroku. W punkcie tym więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już była o tym mowa, czym innym jest informacja publiczna, a czym innym nośnik, w którym jest ona zawarta. Skarżąca domaga się przesłania kopii (skanów) dokumentów prywatnych w postaci życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej, dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, które są dokumentami prywatnymi. Również dokumenty potwierdzające posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych, świadectwa pracy, zaświadczenia z dotychczasowych miejsc pracy i dokumentujących wymagany staż pracy, o ile nie zostały sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych nie są dokumentami urzędowymi, które podlegałyby udostępnieniu w formie odpisu lub skanu. Chociaż niewątpliwie znaczna część tych dokumentów zawiera informacje publiczne, jednakże nie zmienia to faktu, że same te dokumenty takiej informacji nie stanowią (por. przykładowo wyrok NSA z 9 sierpnia 2009 r. sygn. I OSK 683/09, z 26 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 814/16 – dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W związku z tym skarżąca nie może skutecznie domagać się ich udostępnienia poprzez nadesłanie ich kopii bądź skanu, a organ administracji publicznej rozpoznając wniosek był związany jego treścią. Natomiast, co się tyczy żądania udostępnienia zakresu obowiązków pełnionych przez Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, to skoro w piśmie z 17 stycznia 2018 r. organ poinformował, że zakres tych obowiązków jest zamieszczony na stronie BIP, (której dokładny adres wskazał), informacja ta została udostępniona skarżącej, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z kolei jeśli chodzi o informację dotyczącą "przebiegu zatrudnienia Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie", to zauważyć należy, że przez czas zatrudnienia na tym samym stanowisku i na podstawie tej samej umowy nie można mówić o jakimś przebiegu zatrudnienia. Jeśli natomiast skarżącej chodziło o wcześniejszy okres pracy G.C. w PUP, poprzedzający zawarcie umowy, na podstawie której została ona zatrudniona na stanowisku Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w Jędrzejowie, będzie on wynikał z dokumentów, których udostępnienia skarżąca się domaga i co do których uwzględniając skargę zobowiązano organ do rozpoznania wniosku. W ocenie Sądu, chociaż organ dopuścił się bezczynności, to nie można uznać, że miała ona charakter rażący. Nie wynikała ona bowiem ze złej woli czy też celowej opieszałości, ale z odmiennej, błędnej wykładni przepisów. Zauważyć należy, że organ w dwóch pismach odpowiadał na pytania dotyczące zatrudnienia G.C. i za każdym razem odpowiedź następowała w terminie, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pozostałe informacje dlatego nie zostały udostępnione, gdyż organ błędnie uznał, że nie są to informacje publiczne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych, odpowiadającą uiszczonemu przez nią wpisowi od skargi. Ponownie rozpoznając wniosek organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów, w szczególności odnośnie tego, co należy uznać za dokument urzędowy i ponownie przeanalizować, które z żądanych w postaci odpisów (skanów) dokumentów, będących w posiadaniu organu taki dokument stanowią.