I SA/Wa 2083/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2017r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania Polskiego Związku Działkowców w [...] – utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2017 r. Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości, tj. części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] C. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Polski Związek Działkowców nabył prawo użytkowania ww. nieruchomości na mocy przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Na nieruchomości wskazanej we wniosku zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C. Przedmiotowy ogród powstał na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] października 1985 r. wydanej przez Naczelnika Gminy H. Ogród ten jest ogrodem stałym, wpisanym do rejestru Polskiego Związku Działkowców pod nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Starosta [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...], z dniem [...] stycznia 2016 r prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 6.4000 ha położonej w obrębie C., gmina H., dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż z uwagi na przekazanie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. w zarząd lasów państwowych nieruchomości objętej wnioskiem w niniejszej sprawie niemożliwe jest stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji złożył Polski Związek Działkowców w [...], zarzucając jej: rażące naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie przez Starostę [...] decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez PZD w [...] prawa użytkowania nieruchomości położonej w obrębie C., gmina H., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]; art. 6,7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, a także poprzez nierozpoznanie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w kontekście oceny czy okoliczność faktyczna została udowodniona; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji; art. 75 ust. 6 i 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez zastosowanie ich błędnej wykładni; art. 40 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze powyższe PZD wniósł o orzeczenie co do istoty sprawy, zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że Polski Związek Działkowców nabył prawo użytkowania nieruchomości, to jest działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu C., w części zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż decyzja likwidacyjna, o której mowa w przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie została wydana. Mimo tego faktu organ I instancji odmówił wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania, które zostało przyznane przez ustawodawcę z mocy samego prawa. W ocenie odwołującego zarząd sprawowany przez Lasy Państwowe nad nieruchomością o nr [...] nie jest przeszkodą do stwierdzenia nabytego już w przeszłości prawa jej użytkowania przez PZD. Ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest użytkowanie, nie stoi w sprzeczności ze sprawowaniem zarządu nad daną nieruchomością. Ponadto Starosta błędnie powołał się na art. 40 ustawy o lasach i w ogóle nie odniósł się do podanej podstawy prawnej w uzasadnieniu wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2017r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania Polskiego Związku Działkowców w [...] – utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji trafnie, w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. powołał się na art. 4 oraz art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2017, 788 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 3 ustawy o lasach w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Podstawową formą nieodpłatnego władania przez Lasy Państwowe mieniem (składnikami majątkowymi oraz prawami majątkowymi) Skarbu Państwa, w tym przede wszystkim lasami Skarbu Państwa, jest zatem zarząd. Z punktu widzenia uregulowań Kodeksu cywilnego - sprawowanie przez Lasy Państwowe zarządu mieniem Skarbu Państwa wykazuje największe podobieństwo do dzierżenia, to jest władania składnikami majątkowymi za kogo innego (tutaj za Skarb Państwa). O zarządzie (jako trwałym zarządzie), jako o podstawowej formie władania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz nieruchomościami samorządu terytorialnego, jest również mowa w ustawie gospodarce nieruchomościami. W ustawie o gospodarce nieruchomościami zastrzeżono, że w zakresie gospodarowania nieruchomościami nie narusza ona m. in. unormowań ustawy o lasach. Wskazano, iż jedną z podstawowych cech zarządu, ustanowionego na mocy ustawy o lasach, jest jego niewzruszalność. Do spraw zarządu, sprawowanego przez Lasy Państwowe, nieuregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu, lecz przepisy ustawy o lasach. Ponieważ w ustawie o gospodarce nieruchomościami - sprawa zarządu, sprawowanego przez Lasy Państwowe z mocy ustawy o lasach, w ogóle nie została podjęta, więc w sprawach zasad i sposobu wykonywania tego zarządu odpowiednie jest w zasadzie prawo leśne. W ustawie o lasach istotnie ograniczono możliwość przenoszenia zarządu. Przypadki przenoszenia zarządu nie następują generalnie w trybie decyzji administracyjnej. Kierownicy jednostek organizacyjnych co do zasady nie mają w prawie leśnym prawa do występowania z wnioskiem do starostów o wygaszeniu zarządu. Zanik zarządu następuje przede wszystkim w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w innych przypadkach, wskazanych w ustawie o lasach i następuje w innym trybie niż wygaszanie trwałego zarządu, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej (np. lasu) nie może być przedmiotem decyzji starosty, nawet wówczas gdyby ta decyzja miała być czysto formalna (np. poprzez zapis "zagospodarowanie lasu zgodnie z planem urządzenia lasu"). Ustawa o lasach jednoznacznie rozstrzygnęła, że w nadleśnictwie nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną, w tym w ramach zagospodarowania lasu na podstawie planu urządzenia lasu, a nie na podstawie decyzji starosty. Podkreślono ponadto, że skoro w doktrynie i judykaturze przyjmuje się jednolicie, iż ustawa o lasach w sposób kompleksowy rozstrzyga wszystkie zagadnienia w zakresie gospodarki i zarządzania gruntami leśnymi w celu zapewnienia ochrony gruntów leśnych, to trudno zakładać, aby racjonalny ustawodawca w innej ustawie zamieścił odmienne przepisy, które w sposób zupełnie sprzeczny z wcześniejszymi zapisami regulował poszczególne zagadnienia prawne - w tym przypadku kwestie związane z możliwością oddania w użytkowanie gruntów leśnych, znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych. Trudno przyjmować zatem, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy regulujące w sposób szczegółowy możliwość oddania w użytkowanie tego rodzaju gruntów (a z taką kompleksową regulacją mamy do czynienia w art. 40 ustawy o lasach), a z drugiej strony powoływał te, które mogą służyć omijaniu tego rodzaju unormowań (art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych), a nawet wprost im przeczyły. Mając na uwadze podniesione powyżej okoliczności, a w szczególności treść przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz treść przepisów ustawy o lasach, Kolegium uznało, iż nie ma prawnej możliwości do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości, to jest części działki gruntu o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] C. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. wniósł Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 75 ust. 5 pkt 1. ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez brak zastosowania i nie stwierdzenie nabycia przez PZD prawa użytkowania do Nieruchomości w części zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", pomimo iż zaistniały przesłanki do stwierdzenia nabycia tego prawa; naruszenie art. 4 oraz art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez błędne uznanie, iż stanowią one przeszkodę do stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania do Nieruchomości, w konsekwencji; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty z [...] sierpnia 2017 r. pomimo iż decyzja ta była nieprawidłowa ze względu na okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2 powyżej, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa (ewentualnie art. 138 par.2 Kpa) poprzez brak uchylenia decyzji Starosty z [...] sierpnia 2017 r. oraz orzeczenia co do istoty sprawy (ewentualnie poprzez brak uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia). Na podstawie powyższego, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie w/w zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176) dalej: "u.r.o.d.", Zgodnie z tym przepisem: w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (ust. 1); w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu Kodeksu cywilnego – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6); stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust. 7). W art. 76 ust. 1 tej ustawy uregulowano z kolei przesłanki negatywne wydania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, a także sytuację gdy stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 19 stycznia 2014 r.). Z literalnego brzmienia przywołanych przepisów wynika zatem, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości na zasadzie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie jedynie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. A nadto brak wystąpienie choćby jednego z warunków o których mowa w art. 76 ust. 1 u.r.o.d., skutkującego nabyciem owego użytkowanie przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. Bezsporne w sprawie niniejszej jest, że w stosunku do objętej wnioskiem części działki ewidencyjnej nr [...] nie została wydana decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d., tj. na podstawie art. 75 ust. 1 tej ustawy. Wejście w życie ustawy miało miejsce 19 stycznia 2014 r., zatem decyzja o likwidacji mogła zostać wydana najpóźniej do dnia 19 stycznia 2016 r. To jednak nie nastąpiło. Nie jest także sporne, że stowarzyszenie ogrodowe nie legitymuje się tytułem pranym do tej części nieruchomości, na której ogród ów funkcjonuje. Poprawność poczynionych w tym aspekcie ustaleń stanu faktyczny nie budzi także zastrzeżeń Sądu i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Istotą sporu jest natomiast to, czy w sytuacja gdy nieruchomość, na której urządzono rodzinny ogród działkowy stanowi już przedmiot praw przynależnych innym podmiotom – w tym wypadku prawa zarządu przynależnego Lasom Państwowym na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z [...] stycznia 1994 r. – stanowi przeszkodę uzyskania na niej z mocy art. 75 ust. 6 u.r.o.d. przez stowarzyszenie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania. Zdaniem sadu należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] co do braku możliwości stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców. Treść art. 75 ust. 6 u.r.o.d. nie może być odczytywana jedynie w oparciu o wykładnie językową. Wykładnia pojęć ustawowych powinna uwzględniać nadrzędną zasadę, że system prawa nie jest wyłącznie konglomeratem współistniejących obok siebie aktów prawnych, lecz powinien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Przy dekodowaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można bowiem poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (por. uzasadnienie do uchwały SN z 25.04.2003 r. sygn. akt III CZP 8/2003 OSNC 2004/1/1, wyrok NSA z 27.05.2007 r. sygn. akt II FSK 198/09 Lex 824511). Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłaby bowiem do uzyskanie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego, kosztem praw przynależnych do niej innym podmiotom. Rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - służyć miało uporządkowaniu ich stanów prawnych. Jednak takie usankcjonowanie nie może nastąpić w sytuacji, gdy innemu podmiotowi przysługuje już konkretne prawo do tej samej nieruchomości. Tak jest w przedmiotowej sprawie. Zarząd, regulowany przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2017.788 ze zm.) jest formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które - jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o lasach). Stąd trafne jest stanowisko organów, iż poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 u.r.o.d. (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych podmiotów, w tym przypadku Lasów Państwowych. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w ww. ustawie o lasach. Prawidłowe było zatem odwołanie się przez organy orzekające do przepisów regulujących w sposób kompleksowy zagadnienia gospodarki i zarządzania gruntami leśnymi oraz kolizji praw wynikających z tych przepisów z prawem użytkowania. Nie ma przy tym racji strona skarżąca, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych jako ustawa późniejsza zmodyfikowała przepisy ustawy o lasach w zakresie użytkowania nieruchomości znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych zajętych pod ogrody działkowe. Gdyby przyjąć takie rozumienie ww. art. 75 ust. 6 u.r.o.d. doprowadziłoby to faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest również data powstania rodzinnego ogrodu działkowego. W przedmiotowej sprawie istotny jest bowiem stan nieruchomości na określone daty tj. 19 stycznia 2014 i 19 stycznia 2016 r. Skoro zatem nieruchomość, której część zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie u.r.o.d. była w zarządzie Lasów Państwowych i taki stan prawny istniał także w dniu 19 stycznia 2016 r., to wydanej w takich uwarunkowaniach faktycznoprawnych decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania zajętej pod ogrody części nieruchomości - nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Podniesione zatem względem niej zarzuty naruszenie prawa materialnego uznać należy za chybione. Mając zatem na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.