II GSK 2016/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Krzeszowice od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 412/18 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy Krzeszowice na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 412/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Burmistrza Gminy Krzeszowice na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie zwrotu wniosku o zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego, a także zwrócił skarżącemu wpis od skargi. WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uchylające postanowienie Burmistrza Gminy Krzeszowice o zwrocie wniosku o zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego i przekazujące sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponieważ skargę do WSA wniósł organ orzekający w sprawie w I instancji, Sąd wskazał, na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin, że jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (odpowiednio art. 13 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; powoływanej dalej jako: o.p.) i wówczas będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Zdaniem WSA, w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Sąd podkreślił, że nie do przyjęcia jest stanowisko, iż gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, a innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. W sytuacji zatem, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygnięcie wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Organ I instancji nie może skarżyć rozstrzygnięcia organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, iż w sprawie niniejszej przepisy prawne nie pozostawiają wątpliwości, iż Burmistrz Gminy Krzeszowice, wydając postanowienie o zwrocie wniosku Syndyka Masy Upadłości F. S.A. w upadłości, występował w tym postępowaniu w charakterze organu wyposażonego w kompetencję do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 72 § 1 pkt 1 o.p., na który powoływał się w swoim wniosku Syndyk, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Stosownie natomiast do art. 165 § 1 o.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z § 3 art. 165 o.p. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a. Z kolei w myśl art. 75 § 1 o.p., jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. WSA za zasadne uznał twierdzenie organu I instancji, że przepisy o.p., stosownie do art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy, stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Organem takim, w świetle art. 13 § 1 pkt 1 o.p. jest m.in. wójt, burmistrz, prezydent. Sąd podniósł również, iż w świetle obowiązujących przepisów, co do zasady możliwe jest stosowanie przepisów dotyczących nadpłaty także w odniesieniu do opłat za zajęcie pasa drogowego. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że wniosek o stwierdzenie nadpłaty, wszczyna postępowanie administracyjne, zaś od daty złożenia wniosku podmiot będący gospodarzem postępowania - tutaj Burmistrz Gminy Krzeszowice - ma przymiot organu I instancji. Dopiero bowiem w trakcie toczącego się postępowania, organ I instancji mógł rozstrzygać, czy opłaty z tytułu zajęcia pasa drogi publicznej stanowią opłatę lub inną należność, w rozumieniu art. 2 o.p. oraz czy należy stosować w tym wypadku przepisy Działu III o.p., a w szczególności art. 72. W ramach wszczętego już postępowania organ I instancji ustala także, czy ma do czynienia z nadpłatą oraz czy Syndyk ma możliwość domagania się zwrotu wpłaconych opłat w oparciu o powołane we wniosku przepisy. WSA podkreślił, że w takim właśnie wypadku gmina wydająca rozstrzygnięcia administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako reprezentant państwa. Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie sfery imperium i dominium, a także oparcia kwestionowanego postanowienia na normie proceduralnej, Sąd wskazał, że niedopuszczalności łączenia roli beneficjenta kompetencji jurysdykcyjnej i roli strony, nie eliminuje to, że miałyby one wynikać z różnego typu norm – odpowiednio, norm kompetencyjnych zaliczanych do szeroko rozumianego prawa administracyjnego i norm prawa prywatnego, regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym. W takim przypadku niejako pierwszeństwo mają normy kompetencyjne – w tym sensie, że właściwy organ niezmiennie może i powinien czynić z nich użytek. Siłą rzeczy nie ma on wtedy uprawnień procesowych ani własnych w ścisłym tego słowa znaczeniu, ani jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (osobę prawa cywilnego) – i to nawet w sytuacji, w której potencjalnie, tzn. przy innym ulokowaniu kompetencji jurysdykcyjnej, byłyby one jego udziałem z uwagi na materialnoprawne zaangażowanie w sprawę. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, WSA stwierdził, że jednostki samorządu mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, a także mogą dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym wówczas, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Zdaniem Trybunału art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Jednostkom samorządu odmawia się zatem prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w I instancji. Podsumowując WSA stwierdził, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji jest niedopuszczalna i z tego względu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W tych okolicznościach sprawy, nie było więc również dopuszczalne merytoryczne rozpatrywanie przez Sąd zawartych w niej wniosków i zarzutów. Na marginesie Sąd I instancji za trafny uznał pogląd, iż opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie odrębnych ustaw. Jeśli obowiązek uiszczenia tej opłaty obciążał spółkę na podstawie decyzji i decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu wskutek stwierdzenia ich nieważności, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a opłaty zostały uiszczone, to podmiot ten (Syndyk) jest legitymowany do złożenia wniosku, w którym żądałby ich zwrotu. Organ I instancji winien w takiej sytuacji rozpatrzyć wniosek inicjujący postępowanie, badając na wstępie, czy nie wystąpiły przeszkody formalne do jego załatwienia, a w przypadku ich braku rozpatrzyć merytorycznie wniosek Syndyka. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Burmistrz Gminy Krzeszowice, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 58 § 1 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej braku legitymacji skargowej i rozstrzygnięcie w postaci odrzucenia skargi z uwagi na uznanie, że złożona skarga jest niedopuszczalna z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego, podczas gdy ocena złożonego przez syndyka pisma prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z roszczeniem cywilnoprawnym, co uzasadnia wydanie przez skarżącego postanowienia o zwrocie wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., a w konsekwencji uzasadnia interes prawny skarżącego. - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokładnej analizy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku instytucji nadpłaty oraz wniosku o stwierdzenie nadpłaty, w kontekście złożonego wniosku i oceny roszczeń przez skarżącego, kwalifikującego roszczenie jako roszczenie cywilnoprawne, a w rezultacie pominięcie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów naruszenia prawa wskazanych przez skarżącą, co przy szczegółowej analizie mogło doprowadzić Sąd I instancji do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. - art. 75 § 1 w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 165 § 1 o.p. w związku z art. 66 § 1 k.p.a. poprzez błędna wykładnię przepisów, co doprowadziło WSA do ustaleń polegających na przyjęciu, że: 1. z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty może wystąpić podmiot, który uiścił opłatę, pomimo że nie jest on podatnikiem, a tylko taki podmiot może wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, podczas gdy nadpłatą zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 o.p. nie jest nienależnie (zdaniem wnioskodawcy) uiszczone świadczenie, gdy zostało uiszczone bez podstawy prawnej – jak w rozpoznawanej sprawie; 2. wszczęcie postępowania podatkowego następuje z chwilą doręczenia wniosku w trybie art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 165 § 1 o.p., podczas gdy w ramach czynności poprzedzających wszczęcie postępowania organ, do którego wpłynęło żądanie ocenia, czy zgłoszone roszczenie ma charakter administracyjny czy cywilny, co zobowiązuje go do wydania rozstrzygnięcia formalnego dotyczącego trybu procedowania; 3. nieprawidłowo organ administracyjny I instancji zastosował art. 66 § 1 k.p.a., podczas gdy ocena wniosku złożonego przez syndyka dokonana przez skarżącego doprowadziła do ustaleń, że wniosek dotyczy roszczeń cywilnoprawnych. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy Burmistrz Gminy Krzeszowice ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia SKO w Krakowie uchylającego jego postanowienie o zwrocie wniosku Syndyka Masy Upadłości F. S.A. w upadłości o zwrot opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji orzekał, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Decyzja (postanowienie) wydana w postępowaniu administracyjnym – co do zasady – nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego. Organ nie działa w takiej sytuacji jako "nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje" (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015 r., s. 303 i powołane tam orzecznictwo). Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy Krzeszowice wydał postanowienie, mocą którego zwrócił wniosek złożony przez Syndyka w zakresie zwrotu opłat za zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie działał on jako organ I instancji i tym samym nie legitymuje się interesem prawnym, dającym mu uprawnienie do zaskarżenia postanowienia SKO o uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Należy w tym miejscu podkreślić, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane przez organy do rozstrzygania sporów zapadłych na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli. Tym samym NSA uznał, że zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na brak legitymacji skargowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Prawidłowości powyższego stanowiska nie podważają argumenty autora skargi kasacyjnej podnoszone w zakresie oceny charakteru należności przypadających do zwrotu i interpretowania ich jako roszczenia cywilnoprawne, nie zaś jako nadpłata w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 o.p. Za zasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której w zależności od etapu postępowania i załatwienia sprawy, gmina mogłaby zajmować różną pozycję – raz jako organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, zaś innym razem jako strona postępowania. W przypadku powierzenia organowi jednostki samorządu terytorialnego roli organu administracji publicznej, jednostka taka nie uzyska statusu strony postępowania nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygnięcie wywołałoby skutki cywilnoprawne dla tej jednostki jako właściciela. Wydanie przez Burmistrza Gminy postanowienia o zwrocie złożonego przez Syndyka wniosku było działaniem, które cechowała kompetencja do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, i która to kompetencja wskazywała na posiadanie po stronie Burmistrza przymiotu organu I instancji. Powyższa okoliczność wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Niniejszy punkt widzenia jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wywodzi się, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (vide: postanowienie NSA z 20 stycznia 2011 r., II FSK 2515/10, LEX nr 687039). Stanowisko takie zostało uzupełnione i podtrzymane np. w postanowieniu NSA z 27 stycznia 2011 r. o sygn. akt II FSK 2500/10 (LEX nr 742360), gdzie wskazano, że skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sam organ, który został powołany do wydania decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie – nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w toku postępowania administracyjnego. Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, w konsekwencji czego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.