II OSK 217/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 618/18 w sprawie ze sprzeciwu M.D. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 618/18, oddalił sprzeciw M.D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie zbiornika wodnego, zlokalizowanego na rowie melioracyjnym usytuowanym na działce numer [...] oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] w T., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji może być podjęta jedynie w sytuacjach, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga zatem wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów Sąd za zasadne uznał stanowisko organu odwoławczego, że ustalenia organu pierwszej instancji nie były w niniejszej sprawie wystarczające i prawidłowe. Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych nie wynika, jakoby działania skarżącego podejmowane na przedmiotowej nieruchomości stanowiły, jak uznał to organ pierwszej instancji, oczyszczenie i konserwację istniejącego oczka wodnego. Sąd wskazał, że przeprowadzone dowody, w tym z przesłuchania świadków oraz zgromadzona dokumentacja fotograficzna wskazują, że przed 2013 r. na przedmiotowych działkach istniało zalewisko. Jego rozmiar był niewielki, zależny od czynników atmosferycznych i pory roku. Od tego czasu zarówno kształt zbiornika i jego rozmiary uległy zmianie. Nie sposób tego wytłumaczyć, jak zauważył Sąd, tylko oczyszczeniem dna zalewiska z roślin. Musiało to nastąpić poprzez roboty ziemne, które spowodowały, że zbiornik zyskał regularny kształt. Takiego kształtu bez wątpienia nie mogło mieć utworzone naturalnie "oczko wodne". Sąd wskazał także, że z zeznań świadków wynika, iż "ukształtowanie" zbiornika nastąpiło poprzez wykonanie robót ciężkim sprzętem (koparka) na zlecenie M.D. (co ostatecznie sam skarżący przyznał). Sąd stwierdził więc, że w rozpoznawanej sprawie faktycznie miały miejsce roboty budowlane i skutkowały one przynajmniej powiększeniem i zmianą kształtu istniejącego zagłębienia, w którym gromadziła się woda (oczka wodnego). A zatem, w ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zastosował w rozstrzyganej sprawie rozwiązanie z art. 138 § 2 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.D., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na: a) oparciu skarżonego wyroku na podstawie niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, skutkującego uznaniem, że wykonane przez skarżącego prace należy traktować jako odbudowę obiektu budowlanego na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę, podczas gdy z zeznań świadków i stron postępowania oraz zebranych materiałów dowodowych wynika, że przedmiotowe oczko wodne zlokalizowane na terenie depresyjnym (nieużytkowym) działek [...],[...] i [...], istniało i było porośnięte dziką roślinnością wodną zmniejszającą wizualnie jego rzeczywistą powierzchnię, jak również, że przez środkową część oczka przebiega stary rów melioracyjny (działka nr [...]) oraz, że ogrodzenie istniało wokół tego obiektu i było w złym stanie technicznym; b) oparciu skarżonego wyroku na podstawie niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, skutkującego uznaniem, że wykonane przez skarżącego prace należy traktować jako roboty budowlane obiektu budowlanego na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę, podczas gdy z prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że usunięcie dzikiej roślinności i wyłożenie na dnie oczka wodnego geowłókniny zabezpieczającej przed jej dalszym zarastaniem, nie są robotami budowlanymi związanymi z budową lecz robotami konserwacyjnymi, nie podlegającymi rygorom prawa budowlanego, a pozwalającymi utrzymać dany obiekt w odpowiednim stanie technicznym; c) niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w pominięciu zeznań skarżącego wskazujących na wykonanie jedynie oczyszczenia istniejącego już oczka wodnego z zarośli i krzaków, ułożenie geowłókniny zabezpieczającej przed ponownym zarastaniem, wymianę ogrodzenia w złym stanie technicznym po stronie wewnętrznej starego ogrodzenia oraz zmiany lustra wody w zależności od warunków atmosferycznych i stanu przyrody, podczas gdy zeznania te były logiczne i spójne; d) oparciu skarżonego wyroku na podstawie niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, skutkującego uznaniem, że przedmiotowy zbiornik wodny został wykonany samowolnie albowiem "aktualnie jest większy od zbiornika pierwotnego", podczas gdy z zeznań świadków, a w szczególności z aktu pomiaru kontrolnego geodety uprawnionego D.M. (złożonego do akt sprawy [...] czerwca 2016 r.) jednoznacznie wynika, że lustro wody zmienia się w zależności od warunków atmosferycznych; 2) przepisu prawa materialnego, to jest art. 48 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że w niniejszej sprawie należy zastosować tryb postępowania przewidziany w tym przepisie, który nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego i wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy prace wykonane przez skarżącego były jedynie pracami konserwatorskimi już istniejącego oczka wodnego, w konsekwencji których nie powstał nowy obiekt budowlany – zbiornik wodny, a tym samym skarżący na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane nie był zobligowany do uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do tego rodzaju prac. W oparciu o powyższe zarzuty M.D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a oraz § 3 P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Stosownie zaś do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie jest zasadny. Przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to jest tzw. decyzja kasacyjna. Kontrola ta sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej było uznanie, że organ pierwszej instancji z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjął, że prowadzone niewątpliwie przez skarżącego roboty budowlane były jedynie robotami oczyszczającymi i konserwacyjnymi istniejącego oczka wodnego. Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia, sprowadzały w konsekwencji postępowanie do punktu wyjścia powodując w istocie rzeczy stan, w którym organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby przeprowadzić w całości postępowanie administracyjne co do istoty sprawy. Sąd pierwszej instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję słusznie uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego ustalenia organu pierwszej instancji nie były wystarczające i prawidłowe. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym z przesłuchania świadków oraz zgromadzonej dokumentacji fotograficznej i zdjęć lotniczych wynika, że przed 2013 r. na przedmiotowych działkach istniało zalewisko, oczko wodne o nieregularnym, zbliżonym do owalnego kształcie. Jego rozmiar był niewielki ok. 2 x 2 m i zależny od czynników atmosferycznych i pory roku. Natomiast w trakcie przeprowadzonych oględzin w 2015 r., w 2016 r. i w 2017 r. stwierdzono, że na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] jest zbiornik wodny w całości ogrodzony płotem stalowym z siatką panelową o kształcie zbliżonym do ćwiartki elipsy i wymiarach 17 m x 10,5 m, przy czym szerokość zbiornika ulega zmniejszeniu w kierunku zachodnim. Obrzeże zbiornika porośnięte jest gęstą, wodną roślinnością. Istniejący aktualnie zbiornik jest zatem znacznie większy od zbiornika pierwotnego. Ponadto jego regularny kształt i nienaturalne ułożenie brzegów zbiornika pod kątem prostym jednoznacznie wskazują na ingerencję człowieka. Trudno zatem, jak chciałby tego skarżący, tak zaczną zmianę wielkości i kształtu zbiornika wytłumaczyć tylko konserwacją i oczyszczaniem dna zalewiska z roślin, czy też zmieniającym się lustrem wody w zależności od warunków atmosferycznych. Aktualnie istniejący zbiornik wodny powstał więc niewątpliwie, co zauważył organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, na skutek robót ziemnych i to prowadzonych z użyciem ciężkiego sprzętu. Użycie koparek z placu budowy budynku mieszkalnego potwierdzili świadkowie oraz sam inwestor. Na duży zakres wykonanych prac przy istniejącym oczku wodnym wskazywał także stwierdzony na działce urobek w postaci torfu i ziemi, co wynika z zeznań świadków i zdjęć. Również zakres prac opisany przez samego inwestora, który wskazał, że wyłożył dno geowłókniną, uzasadnia zakwalifikowanie ich do kategorii robót budowlanych. Utworzone naturalnie "oczko wodne" na skutek wypełnienia wodą zagłębienia w terenie nie mogłoby mieć bowiem tak regularnego kształtu (skarpy wykonano pod kątem prostym) bez ingerencji człowieka. Dlatego też słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie faktycznie miały miejsce roboty budowlane i skutkowały one przynajmniej powiększeniem i zmianą kształtu istniejącego zagłębienia, w którym gromadziła się woda (oczka wodnego). W związku powyższym prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, podtrzymując w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego. A zatem brak jest podstaw do uznania, aby Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 48 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem Sąd w zaskarżonym wyroku nie przesądził w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie przez organ pierwszej instancji. Co więcej Sąd oddalając sprzeciw podkreślił, że poza wykonaniem w niniejszej sprawie robót budowlanych żadnych innych okoliczności przesądzić nie można. To organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie ma bowiem ustalić wszystkie istotne okoliczności sprawy i ocenić, jaki charakter miały roboty dokonane na zlecenie skarżącego. Dopiero w sytuacji ustalenia, że roboty te podlegają przepisom ustawy – Prawo budowlane, zobowiązany będzie zastosować odpowiedni tryb z tej ustawy. Przy czym Sąd, jak wskazano powyżej, nie przesądził tej kwestii w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.