VII SA/Wa 2891/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WIBB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] ("skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], nakazującej Gminie [...] usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ulicy [...] w miejscowości [...], wykazanych w opiniach z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], z oględzin urządzeń grzewczo-kominowych sporządzonych przez mistrza kominiarskiego, poprzez wykonanie określonych prac budowlanych – umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym, jako osobie niebędącej stroną postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Jednocześnie PINB zawiadomieniem z dnia 27 marca 2017r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku w zakresie pomieszczeń dwóch kotłowni lokalnych o wymiarach 90 cm x 168 cm i 2,70 m x 1,50 m wraz z wykonaną instalacją centralnego ogrzewania dla potrzeb zasilania lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w tym budynku. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. PINB nakazał Gminie [...] usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wykazanych we wskazanych wcześniej opiniach. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...]WINB umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. [...]WINB stwierdził, że przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy obowiązkiem organu jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym odwołania, które zostało złożone przez podmiot niebędący stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Właściwe ustalenie stron postępowania jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania i wydanego w jej wyniku rozstrzygnięcia, obwarowaną sankcją nieważności. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty na przepisach prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Po dokonaniu analizy całości akt sprawy, [...]WINB stwierdził, że skarżąca nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie pomieszczeń dwóch kotłowni lokalnych wraz z wykonaną instalacją centralnego ogrzewania dla potrzeb zasilania lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w ww. budynku. [...]WINB podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jako osobie niebędącej stroną postępowania. [...]WINB stwierdził, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (czy też jego części w postaci lokalu nr [...]), a jest wyłącznie najemcą lokalu nr [...] w ww. obiekcie. Właścicielem powyższego budynku i lokalu jest Gmina [...], z którą skarżąca zawarła w dniu [...] września 2008 r. umowę najmu lokalu mieszkalnego, a która od dnia [...] marca 2009 r. została zawarta na czas nieokreślony. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, najemca lokalu mieszkalnego nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy, od właściciela budynku, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych, jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze. Skoro najemca lokalu nie posiada tytułu prawnego do danej nieruchomości, to nie może on być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z zakresu nadzoru budowlanego. Stosunek najmu nie prowadzi więc do powstania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że nie posiada ona w przedmiotowej sprawie statusu strony postępowania administracyjnego, gdyż jako najemca lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku wielorodzinnym nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ww. budynku w zakresie pomieszczeń kotłowni lokalnych wraz z wykonaną instalacją centralnego ogrzewania dla potrzeb zasilania lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] w ww. budynku, w sytuacji gdy decyzja PINB z dnia [...] lipca 2017 r. nakazując w pkt c likwidację gazowego przepływowego podgrzewacza wody w pomieszczeniu kuchni lokalu nr [...] oraz w pkt e likwidację okapu kuchennego w lokalu nr [...], odnosi się do przedmiotów (rzeczy ruchomych, niepołączonych na stałe z ww. lokalem), których właścicielem jest skarżąca (a nie Gmina [...]), co tym samym przesądza o tym, że skarżąca jako właściciel ww. przedmiotów posiada interes prawny w rzeczonym postępowaniu, uzasadniający przyznanie jej statutu strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przedstawiony zarzut, podkreślając przy tym, że ww. decyzja ingeruje w jej prawo własności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018r. poz. 1302). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] października 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzająca postępowanie odwoławcze, na skutek odwołania wniesionego przez [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], nakazującej Gminie [...] usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Na wstępie podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołująca się ma przymiot strony w sprawie, a analiza jaką w tym zakresie przeprowadził była wyczerpująca. Po rozpatrzeniem odwołania podmiotu, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a organ stwierdzi w wyniku jego rozpatrzenia, że ta jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnej interesu prawnego lub obowiązku to organ odwoławczy wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 281 - 282). Kwestię przymiotu strony w niniejszym postępowaniu reguluje zakres przedmiotowy decyzji organu i instancji. Decyzja PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis, w związku z art. 61 tej ustawy, określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, czyli przeciwdziałania złemu stanowi technicznemu budynku. Skoro podmiotami tymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości, to oznacza, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Z przepisu tego wynika również, że stroną w takim postępowaniu nie jest najemca lokalu znajdującego się w obiekcie budowlanym co do którego stanu technicznego interwencje podejmuje organ. Skarżąca jako najemca lokalu nr [...] posiada wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętej w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Dalej wskazać należy, że tryb postępowania ustalony w art. 66 Prawa budowlanego służy wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego, jakie ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd też, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie ugruntowany jest podzielany także przez orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego co wymaga ustalenia jego w drodze wykładni. Zgodnie z Słownikiem Języka Polskiego PWN (dostępnym pod adresem: http://sjp.pwn.pl) zarządca to ten kto zarządza czymś, zaś synonimy tego określenia to gestor, dysponent administrator. Zarządzanie czymś, to inaczej sprawowanie nad tym zarządu, zawiadywanie tym, gospodarowanie. W świetle powyższego uznać należy, iż choć sama wykładnia językowa nie pozwala na jednoznaczne określenie treści pojęcia zarządcy obiektu budowlanego to jednocześnie wyraźnie wskazuje, że bycie zarządcą to coś więcej niż samo uprawnienie do korzystania z tego obiektu. Stąd też na gruncie ustawy Prawo budowlane koniecznym jest dokonanie wykładni pojęcia zarządcy obiektu z uwzględnieniem zarówno dorobku orzecznictwa, jak i uwarunkować systemowych. Odwołując się do dorobku orzecznictwa wskazać w tym miejscu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1510/06 gdzie wskazano, iż nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 K.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W ocenie Sądu za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomości" może również przemawiać przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Nadto w wydanym już na gruncie art. 61 Prawa budowlanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. II OSK 245/10, stwierdzono, że zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniu tym wskazał, że relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu współwłaścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych. Odwołując się do wykładni systemowej zauważyć należy, iż kwestie zarządzania nieruchomościami uregulowane są między innymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), która w aktualnym brzmieniu stanowi w art. 185 ust. 2, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Kwestie zarządu nieruchomością wspólną reguluje natomiast ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzając instytucję zarządu nieruchomości wspólnej i zarządcy nieruchomości wspólnej. Niezależnie od powyższego ustanowienie zarządcy nieruchomości przewidują przepisy art. 203 i 269 § 1 Kodeksu cywilnego jak i przepisy dotyczące egzekucji z nieruchomości (art. 931-941 Kodeksu postępowania cywilnego). Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego uznać należy, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość). Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do skarżącej zauważyć należy, iż z żadnego dokumentu w aktach sprawy, jak i z okoliczności podnoszonych przez skarżącą nie wynika skarżąca uzyskała pozycję zarządcy nieruchomości na której zlokalizowany jest przedmiotowy lokal nr [...], bądź samego lokalu. Podkreślić trzeba, że jak wykazano już powyżej nawet posiadanie przez skarżącą prawa do używania przedmiotowego lokalu nie pozwalałoby na uznanie jej za jego zarządcę, co oznacza, że była to okoliczność nieistotna z punktu widzenia oceny czy posiadała ona przymiot strony w postępowaniu prowadzonym odnośnie tego budynku przy ul. [...] w miejscowości [...] oraz znajdującego się w nim lokalu nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec przedstawionych powyżej jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych dotyczących braku po stronie [...] przymiotu strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w sprawie wynikających z jego nieodpowiedniego stanu technicznego nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, prawidłowym było zastosowanie przez organy administracji instytucji umorzenia postępowania odwoławczego na skutek wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że w niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego znajdującego się w spornym budynku. Skarżącą łączy więc stosunek obligacyjny z wynajmującym, w ramach którego przysługują jej roszczenia cywilnoprawne, wynikające z zawartej umowy. Tego rodzaju stosunek prawny nie rodzi jednak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jedynie bowiem przymiot właściciela lokalu w budynku, którego części dotyczy postępowanie, uzasadnia udział w postępowaniu na prawach strony. Nie będąc więc ani właścicielem (współwłaścicielem), ani też jego zarządcą, skarżąca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczącego stanu technicznego budynku, w którym wynajmuje skarżąca mieszkanie. Postępowanie zmierzające do oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać skarżącej uprawnienie strony. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że skarżącej doręczono decyzję organu pierwszej instancji. Taki stan rzeczy nie stwarza bowiem prawa wniesienia odwołania. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie jest zainteresowana prawidłowym stanem technicznym budynku oraz bezpiecznym użytkowaniem mieszkania, jak również przedmiotów stanowiących jej własność w lokalu tym się znajdujących, które zajmuje zgodnie z umową najmu. Oznacza to jednak tylko tyle, że posiada ona wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu toczącym się w opisanym trybie. Z tych też względów sąd administracyjny stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako że skarżąca nie będąca stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.