II OZ 1204/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2697/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2697/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej: p.p.s.a., odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 12 czerwca 2017 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z infrastrukturą drogową, techniczną podziemną, stacją trafo, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącej spółki odwoływał się do faktu, iż wykonanie udzielonego pozwolenia na budowę spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki, a także groziłoby niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, gdyż utraciłaby ona możliwość zabudowy własnej działki budynkiem o podobnej wysokości, jak planowany na sąsiedniej działce w zakresie 40% jej powierzchni. Ponadto skarżąca będzie mogła zabudować własną działkę budynkiem o podobnej wysokości, jak planowany na sąsiedniej działce w odległości 44,53 m od jej granicy, przez co straci możliwość zabudowy części powierzchni działki, co spowoduje utratę 3600 m² powierzchni użytkowej mieszkań, które mogłyby zostać sprzedane klientom. Odnosząc się do powyższej argumentacji, Sąd wyjaśnił, że o przyznaniu ochrony tymczasowej Sąd orzeka na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest - poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń - wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa w przepisie. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa zatem na stronie skarżącej. Pojęcie "znacznej szkody" jest pojęciem podlegającym swobodnej ocenie sądu i inaczej będzie oceniane w stosunku np. do niewielkiej inwestycji prowadzonej przez osoby fizyczne, a inaczej do inwestycji prowadzonych przez podmioty prowadzące działalność w formie spółek akcyjnych. Strona skarżąca nie wykazała jednak, z jaką konkretnie szkodą będzie się wiązać realizacja inwestycji na działce nr ew. [...]. Strona wskazała na ewentualny uszczerbek w wysokości 3 mln zł., nie podała jednak, jakie dochody osiąga, prowadząc działalność polegającą na budowie budynków wielomieszkaniowych, tak by można było mówić o znacznej szkodzie. Wreszcie nie zostały uprawdopodobnione twierdzenia spółki o stracie ww. kwoty, w szczególności brak jest wskazania wartości lokali, jakie mogłyby nie zostać wybudowane wskutek realizacji kontrolowanej inwestycji. Sąd w tym zakresie zaznaczył, że wywody zawarte we wniosku powinny być połączone z niezbędnym odwołaniem do materiałów źródłowych oraz wystarczająco skonkretyzowanych danych obrazujących sytuację strony (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. II OZ 1153/12). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie przekazanie powyższej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób niepełny, lakoniczny, odnoszący się wybiórczo do niektórych twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku oraz niewyjaśniający wszystkich przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię zwrotu "zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" i bezpodstawne przyjęcie, że w celu wykazania przesłanek, o których mowa w tym przepisie skarżący jest zobligowany do wykazania poniesionej szkody (straty), 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wykonanie tejże decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przede wszystkim w postaci: a) uniemożliwienia zabudowania własnej nieruchomości (a nieruchomości sąsiedniej względem inwestycji uczestnika postępowania), zgodnie z istniejącym projektem budowlanym; b) ograniczenia powierzchni zabudowy nieruchomości skarżącej wynoszącego 40% jej powierzchni oraz 63,3% jej szerokości; c) utraty ok 3.600 m² powierzchni użytkowej mieszkań, które mogłyby zostać zbudowane i sprzedane, gdyby nie realizacja inwestycji na działce nr [...]; d) ewentualnej - w przypadku uchylenia zaskarżanej decyzji przez sąd administracyjny - konieczności rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o zaskarżaną decyzję; 4. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia z pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. a) pisma skarżącego z 25 stycznia 2018 r. zawierającego argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniosku; b) schematów sporządzonych przez uprawnionego architekta ilustrujących wpływ realizacji planowanej przez uczestnika inwestycji na prawa skarżącego wynikające z ustawy - kodeks cywilny (prawo własności) oraz ustawy - prawo budowlane (prawo do zabudowania własnej nieruchomości). W odpowiedzi na zażalenie [...] Sp. z o.o. wniosło o jego oddalenie jako nieposiadającego usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. Za nieusprawiedliwiony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby jego kontrola instancyjna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednym z elementów uzasadnienia postanowienia jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Użycie przez ustawodawcę określenia "zwięzłe" oznacza, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy" nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym wszystkich argumentów powołanych przez stronę. Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia przedstawił zasadnicze argumenty strony skarżącej, które mają stać za sformułowanym przez nią żądaniem wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego, wyjaśnił także, dlaczego nie zostały one uznane przez Sąd za wystarczające do zastosowania ochrony tymczasowej. Wyjaśnienie to obejmowało zarówno wskazanie sposobu rozumienia art. 61 § 3 p.p.s.a., jak też wskazanie konkretnych przeszkód niepozwalających uznać, by spółka zdołała w postępowaniu uprawdopodobnić okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli tenże skutek miał być łączony z potrzebą zagwarantowania realizacji inwestycji na sąsiedniej działce nr ew. [...] w określonym (zamierzonym) kształcie. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że Sąd I instancji wywiązał się z obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający celowi sprawowanej przez tenże Sąd kontroli działania administracji, w tym także czuwania, aby kontrola ta pozostawała efektywna. Postawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. opiera się na założeniu, że wydając zaskarżone postanowienie, Sąd pominął treść pisma strony z dnia 25 stycznia 2018 r. stanowiącego uzupełnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Założenie to jest jednakże dowolne, albowiem nic nie wskazuje na to, by powyższe pismo znajdujące się w aktach zostało zignorowane, skoro Sąd w uzasadnieniu bezpośrednio powołał się na nie. Jeżeli zaniechanie Sądu odnosić wyłącznie do pisma z 25 stycznia 2018 r. oraz schematów sporządzonych przez architekta (k 40-42), to brak szczegółowego rozważenia tych dokumentów nie może być dowodzony faktem niezamieszczenia w uzasadnieniu stosowanej wypowiedzi odnośnie do ich znaczenia prawnego dla rozpatrywanego wniosku. Wynika to z oceny prawnej Sądu, która oparta była na stwierdzeniu, że oceniany wniosek obarczony jest brakami dotyczącymi konkretyzacji szkody majątkowej, która miałaby zostać wyrządzona wskutek realizacji inwestycji przez [...] sp. z o.o. Zgodzić się należy ze stanowiskiem uczestnika postępowania w zakresie, w jakim wskazuje on na niezasadność postawienia Sądowi I instancji zarzutu oparcia się przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej spółki na błędnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. Wbrew odmiennej ocenie zamieszczonej w zażaleniu, Sąd nie przyjął bowiem, by wnioskodawca był zobligowany do wykazania "poniesionej szkody (straty)" w znaczeniu ujmującym tę szkodę jako zdarzenie, które już nastąpiło. Wniosku takiego nie da się wywieść z treści uzasadnienia postanowienia, gdyż z wypowiedzi Sądu jednoznacznie wynika, iż szkodę wiąże on z potencjalnymi skutkami wykonywania uprawnień przyznanych inwestorowi ([...] Sp. z o.o.) i przesłanki zajścia niebezpieczeństwa jej wyrządzenia nie ogranicza w żaden sposób do zdarzeń, które już zaistniały i negatywnie wpłynęły na sytuację majątkową wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu I instancji odnośnie do tego, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku. Skoro w sprawie nie wykazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ze względu na prowadzenie robót budowlanych na podstawie udzielonego [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, to brak jest podstawy do udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. Zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie powyższych przesłanek należy odnosić zasadniczo do sytuacji, gdyby zaskarżona decyzja wskutek poddania jej kontroli przez sąd została prawomocnie podważona. W przypadku uchylenia pozwolenia na budowę doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem w razie, gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, a także wszystkie wynikłe stąd koszty obciążają inwestora, stąd skarżąca spółka konieczności dokonania rozbiórki budynku nie może traktować jako skutecznego argumentu uzasadniającego jej żądanie, albowiem to do inwestora należy ocena tego, czy ewentualność poniesienia w tym zakresie szkody bierze on pod uwagę w swoich planach finansowych. Ze złożonego wniosku nie wynika przy tym w sposób przekonujący, by mimo wydania wyroku uwzględniającego skargę, działania podjęte przez inwestora w trakcie toczącego się postępowania sądowego mogły faktycznie w kontrolowanej sprawie doprowadzić do uniemożliwienia zabudowania nieruchomości strony skarżącej w sposób przez nią pożądany i stan ten miał cechy trwałe, bądź też trudno odwracalne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.