II SAB/Go 45/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M.C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nielegalnego wykonania przyłącza gazowego oddala skargę. 1. Dnia 19 maja 2018r. M.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w przedmiocie nielegalnego wykonania przyłącza gazowego. Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy wynika, że przedmiotowe przyłącze gazowe zostało zrealizowane w ramach pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami w [...] przy ul. [...] na działkach wskazanych w decyzji udzielającej Społecznemu Komitetowi [...] pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1996 r. W dniu 18 lipca 2017 r. do PINB wpłynęło pismo M.C., w którym między innymi stwierdził, że postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej toczy się od 2013 r. i nawet "nie ruszyło z miejsca od września 2013 r., choć PINB posiadał wiedzę o tych nieprawidłowościach". Wobec powyższego M.C. wniósł o udzielenie informacji dotyczącej gazu dlaczego nie zostało wszczęte postępowanie i kiedy zostanie wszczęte. Pismem z dnia [...] września 2017r. M.C. wniósł do WINB ponaglenie, w którym stwierdził, iż PINB nie odpowiedział na jego pismo z [...] lipca 2017 r. (zdaniem strony pismo PINB z dnia [...].09.2017r. jest nie na temat), a sprawa samowolnie wykonanego przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] pozostaje niezałatwiona. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. ([...]) WINB stwierdził bezczynność organu i wyznaczył PINB dodatkowy 30-dniowy termin, licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, do załatwienia powyższej sprawy. W dniu [...] marca 2018 r. PINB wydał decyzję nr [...], w której nałożył na Społeczny Komitet [...] obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 grudnia 2018 r., robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem - przez likwidację przyłącza gazu do budynku mieszkalnego nr [...] w [...] na działce nr [...], przebiegającego obecnie przez działkę nr [...] i wykonanie przyłącza gazu do budynku mieszkalnego nr [...] w [...] na działce nr [...], zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1996 r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu, który nie wniósł od niej odwołania. 2. W dniu 19 kwietnia 2018 r. M.C. odrębnym pismem zarzucił PINB bezczynność i złożył ponaglenie dotyczące jego żądania likwidacji przebiegającego przez jego działkę nr [...] przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Ponaglenie to w dniu 26 kwietnia 2018 r. zostało przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. WINB nie stwierdził bezczynności organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że wobec wydania przez PINB decyzji z [...] marca 2018 r., nie może być mowy o bezczynności organu w sprawie żądania skarżącego. 3. W skardze na bezczynność PINB M.C. zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 w zw. z art. 28, art. 35, art. 36, art. 37 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) polegające na bezczynności w sprawie. Wnosząc o stwierdzenie bezczynności domagał się również uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] oraz zasądzenia jak to określił, odszkodowania W uzasadnieniu skargi szeroko opisał meritum sprawy oraz przedstawił zarzuty dotyczące robót związanych z wykonaniem przyłącza gazowego podkreślając, że organ nie zajął się właściwie sprawą i w decyzji z dnia [...] marca 2018 r. nałożył obowiązek na Społeczny Komitet [...] zamiast na M.P., która jest, jak to określił "sprawczynią nielegalnego wykonania przyłącza gazowego". W jego ocenie takie zaniechanie organu jest bezczynnością. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia przekracza ustawowe terminy. W art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. wymieniono sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., I OSK 1480/09, CBOSA). 5. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że sprawa administracyjna została zakończona w dniu [...] marca 2018 r. wydaniem przez PINB decyzji nakładającej na Społeczny Komitet [...] obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 grudnia 2018 r., wskazanych w tej decyzji robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że w dacie złożenia przez skarżącego ponaglenia z dnia [...] kwietnia 2018 r., domagającego się od tego organu dalszych działań oraz zarzucającego temu organowi bezczynność stan bezczynności obiektywnie nie istniał. Z treści skargi oraz wcześniejszych pism skarżącego wynika, że specyficznie rozumie on zarówno instytucję skargi na bezczynność, jak i sposób merytorycznego załatwienia sprawy. Dla skarżącego wydanie decyzji merytorycznej przez organ I instancji w dniu [...] marca 2018 r. nie jest załatwieniem sprawy dotyczącej nielegalnego wykonania przyłącza gazowego, gdyż decyzja ta została wydana w stosunku do podmiotu, który, zdaniem skarżącego, nie jest odpowiedzialny za samowolę i nie powinien być adresatem nałożonego obowiązku. Nienałożenie tego obowiązku na M.P. skarżący uznaje za niezałatwienie jego sprawy skutkujące bezczynnością organu. Rozumienie to jest błędne, a zastosowany środek wadliwy. Załatwienie sprawy administracyjnej w sposób merytoryczny następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Jak wynika z treści skargi (i wcześniejszego ponaglenia) skarżący domaga się załatwienia sprawy i wydania decyzji w tej samej sprawie w stosunku do innej osoby podważając i kwestionując również inne merytoryczne elementy sprawy administracyjnej i domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2018 r. i innych aktów wydanych w tym postępowaniu. 6. Skarga na bezczynność nie jest jednak właściwym i adekwatnym dla skarżącego środkiem, bowiem nawet w zreformowanej postaci środek ten nie może zmierzać do kontroli merytorycznych aspektów sprawy, a o to chodzi w istocie skarżącemu. Celem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena formalnego biegu postępowania w aspekcie terminowości i efektywności podejmowanych przez organy administracyjne działań. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej decyzja z dnia [...] marca 2018 r. zakończyła w sposób całościowy postępowanie prowadzone z udziałem skarżącego, a dotyczące przyłącza gazowego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1996 r. Innego postępowania w tej samej sprawie organ nie prowadził i co oczywiste nie może prowadzić (por. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Środkiem, w którym skarżący mógł podważać trafność decyzji z dnia [...] marca 2018 r. zarzucając choćby to, że obowiązek został nałożony na niewłaściwy podmiot lub, że obowiązek został źle określony, było odwołanie, o którym to skarżący został pouczony przy doręczeniu mu decyzji, a nie skarga na bezczynność. Wynika to z tej racji, że zakresy kontroli merytorycznej i kontroli formalnej nie mogą się pokrywać, gdyż destabilizowałoby by to obrót prawny i sytuację jednostek. Środki te dopełniają się zatem, pozostając rozłączne. W sprawie, w dniu złożenia ponaglenia, a następnie skargi nie było mowy o bezczynności w rozumieniu tej instytucji, gdyż organ I instancji w dniu [...] marca 2018 r. zakończył przez wydanie decyzji postępowanie administracyjne w sprawie. Ewentualne dalsze czynności tego organu związane z tym postępowaniem zależą od ostateczności tej decyzji i jeśli jest lub stanie się ona ostateczna - ustalenia czy została wykonana w terminie w niej wskazanym. W tym stanie rzeczy skarga i podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie wobec braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.