II OSK 2523/19

Dnia 1 grudnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1526/18 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1526/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] kwietnia 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, GINB decyzją z [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.), po przeprowadzeniu na wniosek K. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji z [...] listopada 1959 r. (dalej: decyzja Prezydium z 1959), utrzymującej w mocy Zarządzenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Dzielnicowy Zarząd Architektoniczno-Budowlany z [...] lipca 1958 r., znak: [...], (Zarządzenie Prezydium z 1958), wzywające do wykonania rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego drewnianego na nieruchomości w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...] w [...]) - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium z 1959. W wyroku przywołano motywy decyzji organu odwoławczego, z których wynika, że K. P. wniosła do GINB o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku zlokalizowanego aktualnie na ul. [...] w [...]. Kolejno wskazano, że wnioskodawczyni postępowania nieważnościowego jest współwłaścicielką nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], którą nabyła akt notarialnym w dniu 7 października 1977 r. W odniesieniu do kwestionowanej w trybie nieważności decyzji organ centralny ustalił, że w dniu 5 lipca 1958 r., dokonano kontroli samowoli budowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], podczas której stwierdzono, że "Ob. N. S. zam. w/m. samowolnie wykonał budowę drewnianego obmurowanego budynku mieszkalnego o jednospadowym dachu, dwuizbowy, który jest w stanie ukończonym i zamieszkały.(...) Budynek niepodpiwniczony, postawiony na fundamencie gruzobetonowym, posadowiony w terenie 0,60 m ściany zewnętrzne ryglówka, kontr, drewnianej, obmurowane zewnętrz cegłą pełną na 6-tkę, a od wnętrza otynkowane, stropodach konstrukcji drewnianej, dach jednospadowy, kryty papą, Drewniane części bud. są niedostatecznie odizolowane od komina grożą pożarem. Wykonanie w/w budowy sprzeczne jest z art. 332 i 333 prawa bud. i zasadami sztuki budowlanej. Zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia publicznego istnieje z powodu wielkiego prymitywu w budowie, wadliwego fundamentu i zagrożenia pożarowego. Możliwość usunięcia wad w drodze rozbiórki w terminie 14 dni po uprzednim opróżnieniu go". Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że GINB dokonał analizy przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Z analizy tej wynika, że Prezydium Rady Narodowej w [...], wniosło na podstawie art. 399 pkt 1 rozporządzenia z 16 lutego 1928 r. Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. 1939, Nr 34, poz. 216) o ukaranie S. N. za samowolę budowlaną budynku mieszkalnego bez zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę. W wyroku przytoczono dalej, że Zarządzeniem Prezydium z 1958, wezwano S. N. do wykonania rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego drewnianego, na nieruchomości przy ul. [...] w [...], gdyż "powoduje zagrożenie bezpieczeństwa i zagrożenie pożarowe oraz oszpecenie, co jest sprzeczne z art. 205, 207, 237, 378 i 262 prawa budowlanego". Podstawę prawną ww. zarządzenia stanowił art. 380 rozporządzenia z 16 lutego 1928 r. Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, zgodnie z którym m. in. jeżeli wzniesiono nowe budynki lub urządzenia, związane z budynkami albo dokonano nadbudowy, powiększenia lub przebudowy budynków i urządzeń istniejących - bez wymaganego pozwolenia, względnie niezgodnie z udzielonym pozwoleniem i jeżeli ponadto budynki te: b) zagrażają bezpieczeństwu osobistemu lub publicznemu albo; d) zniekształcają lub szpecą ulice, place, wygląd miejscowości lub krajobrazu - właściwe władze, niezależnie od wstrzymania robót budowlanych w myśl art. 379 i pociągnięcia winnych do odpowiedzialności karnej, są upoważnione zawezwać właściciela do dokonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia budynków do stanu, zgodnego z planem zabudowania i przepisami obowiązującymi, względnie w celu usunięcia niebezpieczeństwa albo zniekształcenia lub zeszpecenia, o których wyżej mowa, o ile zaś bezpieczeństwo nie może być zapewnione, albo zniekształcenie lub zeszpecenie nie może być usunięte w drodze dokonania zmian lub przeróbek, lub wreszcie, gdy nowowzniesiony budynek lub urządzenie wykracza poza linię regulacyjną, ustaloną w prawomocnym planie zabudowania, - do rozebrania budynku albo urządzenia w całości lub w części. Dla powyższego przedsięwzięcia zlokalizowanego przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w [...] nie przewidziano "odchylenia od wymagań art. 172 - 316 prawa budowlanego", o którym mowa w ustawie z 30 grudnia 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. 1949, Nr 4, poz. 20). Formalnoprawną podstawę decyzji Prezydium z 1959, stanowił art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z zm., R.p.a.), zgodnie z którym, jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Powyższe orzeczenie stanowi dzisiejszą decyzję administracyjną. Analizując decyzję Prezydium z 1959, pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., GINB uznał, że nie jest ona obarczona żadną z wad zawartych w tym przepisie, obligujących organ do stwierdzenia nieważności. Decyzja Prezydium z 1959, została wydana przez właściwy organ na podstawie właściwego przepisu prawa, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów K. P., organ centralny wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzania nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Organ prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. K.P. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] lutego 2018 r. wydaną w I instancji. Wskazała, że źródłowa decyzja dotyczy nieżyjącego już S. N., który wybudował budynek jako gospodarczo-mieszkalny w roku 1958 i mieszkał w nim wraz z rodziną do 7 października 1977 r. Żaden urząd nie zgłaszał zastrzeżeń co do funkcjonowania budynku. Wnioskująca nabyła budynek w dobrej wierze, wykonała remont według wydanych pozwoleń. Nikt przez wiele lat nie kwestionował stanu technicznego komina, ani podpiwniczenia. GINB powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z 1959 w przedmiocie nakazu rozbiórki – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2018 r. wydaną w I instancji. Zdaniem organu centralnego ponowna analiza sprawy potwierdziła, że zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z 1959. W ocenie GINB decyzja ta, utrzymująca w mocy Zarządzenie Prezydium z 1958, nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wnioskująca stała się współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...] i jako następca prawny poprzedniego właściciela, wstąpiła w ogół jego praw i obowiązków. K. P. wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB wydaną w II instancji, domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podkreślił, że w toku całego postępowania nie były podnoszone zarzuty, które wskazywałyby, że decyzja Prezydium z 1959, utrzymująca w mocy Zarządzenie Prezydium z 1958, jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie odpowiedniego przepisu prawa, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. P., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa – w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator ustawy – uwaga Sądu) w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. oraz 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) i art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 Ppsa, zaskarżono powyższy wyrok w całości z uwagi na: - naruszenie przepisów postępowania poprzez: "a/ uchylenie się WSA od merytorycznego, wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny postępowania i decyzji administracyjnej w sprawie K. P. jako podjętej z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 K.p.a., b/ nieuwzględnienie jako wiarygodnych, odpowiadających rzeczywistości i stanowiących podstawę dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oświadczeń K. P., c/ sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem ustalenie, że w sprawie dotyczącej skargi K. P. brak jest podstaw do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Prezydium z 1959 utrzymującej w mocy zarządzenie Prezydium z 1958 wzywające do wykonania rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego, drewnianego na nieruchomości w [...] przy ul. [...] (obecnie [...] w [...])". Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznania sprawy na rozprawie, a także zwolnienie K. P. od kosztów sądowych w części, poprzez zwolnienie jej od obowiązku uiszczenia opłaty sądowej od skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu środka odwoławczego skarżąca kasacyjnie podkreśla, że w sprawie niniejszej z uwagi na "brak merytorycznego rozstrzygnięcia i całkowite pominięcie przytoczonych przez nią faktów i okoliczności" doszło do naruszenia przepisów art. 1 § 1, § 2 Pusa i art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa. Uchybienie to – jej zdaniem – jest tym bardziej istotne, gdy zważy się, iż w jego następstwie K. P. w swym subiektywnym odczuciu wyraża głębokie przekonanie o naruszeniu jej konstytucyjnych uprawnień wynikających z art. 2 Konstytucji RP i wskazań zawartych w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zarządzeniem z 26 października 2020 r., na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy spraw wyznaczonych na rozprawę w dniu 1 grudnia 2020 r. i na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania. W związku z powyższym zarządzeniem pełnomocnik z urzędu skarżącej kasacyjnie nadesłał adresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z 1 listopada 2020 r., w którym oświadczył, że w całej rozciągłości popiera skargę kasacyjna i wnosi o jej uwzględnienie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Jednocześnie podnosi, że zdjęcie sprawy K. P. z wokandy spraw wyznaczonych na rozprawę w dniu 1 grudnia 2020 r. i skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne bez wskazania terminu tego posiedzenia nie uwzględnia stanowiska i wcześniejszych wniosków skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna była oparta na usprawiedliwionych podstawach, w tym przypadku w myśl art. 193 zd. 2 Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 Ppsa, jednoznacznie określając zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Sądu Naczelnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. A. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie uchylił się od merytorycznego – jak to we wniesionym środku odwoławczym eksponowano – sposobu rozstrzygnięcia wniesionej skargi. Wyrok oddalający skargę K. P. jest owym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej, jest ono wydawany w przypadku nieuwzględnienia skargi w myśl art. 151 Ppsa. Przez sam fakt wydania takiego wyroku strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby doszło do naruszenia art. 1 § 1 Pusa, z którego wynika zakres sprawowanego przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości, ani także nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, wedle którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. B. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 3 § 2 Ppsa, to skarga kasacyjna w tym względzie zawiera nieusuwalny brak, skoro jej autor nie uwzględnił, że przywołana jednostka redakcyjna cyt. ustawy dzieli się na 10 punktów, w których ustawodawca dokonał egzemplifikacji kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w zależności od formy działania organu administracji publicznej. Szczególny charakter skargi kasacyjnej i związanie jej zarzutami uniemożliwia Sądowi Naczelnemu usunięcie tego braku we własnym zakresie. C. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa, art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez eksponowanie pominięcia przez sąd wojewódzki samego faktu zakwestionowania w skardze zasadności rozbiórki domu mieszkalnego skarżącej, a także podkreślanie jego aktualnie dobrego stanu technicznego, tudzież przywoływanych informacji o stanie zdrowia, stanie materialnym skarżącej i jej sytuacji rodzinnej. Te wszystkie okoliczności z punktu widzenia trybu, w którym zapadła zaskarżona decyzja, a który to tryb uruchomił wniosek skarżącej, są – z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, zupełnie pomijalne. W ocenie Sądu Naczelnego strona skarżąca kasacyjnie, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zdaje się nie dostrzegać wszak istoty konstrukcji postępowania nieważnościowego. K. P. domagała się, aby w trybie nieważnościowym uregulowanym przepisami art. 156-159 K.p.a., wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Prezydium z 1959 wydaną w przedmiocie nakazania S. N. (poprzednikowi prawnemu skarżącej) rozbiórkę domu drewnianego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). Istota procedury uregulowanej przywołanymi przepisami K.p.a. sprowadza się do tego, aby właściwy organ ocenił, czy w dacie podejmowania objętej tą procedurą decyzji – a w przedmiotowym przypadku w dniu 30 listopada 1959 r. – dotknięta ona była jedną z tzw. wad kwalifikowanych decyzji administracyjnej. Zatem wszelkie kwestie odnoszące się do stanu technicznego tego budynku obecnie, jak również sytuacja materialna lub osobista aktualnego właściciela obiektu objętego decyzją nakazową o rozbiórce, nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia zarzutów ich pominięcia przez sąd rozpoznający skargę na decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. Ocena w tym zakresie sądu pierwszej instancji jest prawidłowa. D. Z tych samych względów nie mogło odnieść deklarowane w skardze kasacyjnej subiektywne odczucie strony skarżącej odnośnie naruszenia jej uprawnień, mających mieć źródło w art. 2 Konstytucji RP, czy bliżej w środku odwoławczym nie przywołanych – "wskazań zawartych w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości". Nie mogły także odnieść skutku zarzuty wobec wywodów zawartych w kwestionowanych wyroku odnośnie ewentualnej egzekucji decyzji nakazowej, słusznie w tym względzie WSA w Warszawie wskazał na granice orzekania wywołane wniesioną skargą i jej przedmiotem. E. Konkludując, wypadnie zaznaczyć, że wola strony skarżącej usunięcia z obrotu decyzji nakazowych w przedmiocie rozbiórki nie mogła zostać "zaspokojona" w trybie nieważnościowym. Nie przesądza to oczywiście, aby rozważać dopuszczalność zastosowania innych trybów wzruszenia źródłowej decyzji nakazującej rozbiórkę, dopuszczalnych przepisami prawa. Sąd jednak nie może w tym względzie zastępować samej strony i zamieniać się w jej doradcę prawnego. F. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją.