III OSK 763/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 244/18 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz M.J. kwotę 647 (sześćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 17 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 9 marca 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego powiadomił Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie o złożeniu przez skarżącego rocznego sprawozdania za 2014 r. o osiągniętych poziomach zbierania wraz z wykazem punktów zbierania prowadzonych przez danego zbierającego zużyte baterie lub zużyte akumulatory oraz wykazem miejsc odbioru, z których zbierający odbiera zużyte baterie przenośne lub zużyte akumulatory przenośne, o których stanowi art. 35 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1803 ze zm.). Jak wynika z pisma z 9 marca 2016 r. sprawozdanie zostało złożone 8 października 2015 r., tj. po terminie, który upłynął 15 marca 2015 r. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie, wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe złożenie opisanego wyżej rocznego sprawozdania za 2014 r. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 200 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 201 ust. 1, art. 202 i art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.), art. 125 ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1688) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 18 lipca 2017 r. Skargę na decyzję z [...] grudnia 2017 r. wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie w tej sprawie ma art. 200 ustawy o odpadach (uchylony 1 stycznia 2016 r.), co wynika z przepisu przejściowego tj. art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. W ocenie Sądu I instancji, użycie przez ustawodawcę w art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, liczby mnogiej, przez sformułowanie "niewykonanie obowiązków", obejmuje nie tylko obowiązek złożenia wymaganych sprawozdań (wykazów), lecz również obowiązek złożenia ich w terminie, a ponadto obowiązek złożenia sprawozdania zgodnie ze stanem rzeczywistym. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że powołane w zaskarżonej decyzji przepisy wskazują na obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku nieterminowego złożenia sprawozdania. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że rozpoznając odwołanie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo bowiem wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że naruszenie prawa przez skarżącego, polegające na nieterminowym przekazaniu rocznego sprawozdania za 2014 r. jest nieusuwalne. Obowiązujące regulacje prawne jednoznacznie wskazują, że karze podlega każdy, kto nie złożył lub nieterminowo złożył sprawozdanie. Natomiast złożenia sprawozdania siedem miesięcy po ustawowo określonym terminie nie można ocenić jako zaprzestania naruszenia prawa. Ponadto brak danych liczbowych wynikających m.in. z przedmiotowego sprawozdania, przekazanego z przekroczeniem terminu, ma bezpośredni wpływ na ocenę rzetelnego ustalenia tych danych w skali całego kraju, co z kolei wpływa na treść raportów dotyczących gospodarki bateriami i akumulatorami przekazywanych Komisji Europejskiej. Termin 15 marca jest związany z pozostałymi terminami składania zbiorczych informacji w zakresie rynku baterii i akumulatorów przez organy ochrony środowiska. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 189a § 1 i 2 k.p.a., przepisów działu IVa k.p.a. dotyczących nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w ich spłacie, nie stosuje się, jeżeli kwestie te uregulowane są w przepisach odrębnych. Zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za nieterminowe złożenie sprawozdania uregulowane były w art. 200 i art. 201 ustawy o odpadach. Natomiast z art. 202 ustawy o odpadach wynika, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.). W dziale III Ordynacji podatkowej znajduje się art. 67a regulujący kwestię zastosowania ulg w spłacie należności m.in. odroczenie terminu płatności, rozłożenie płatności na raty oraz umorzenie należności. Oznacza to, że w tej sprawie art. 189f k.p.a. nie miał zastosowania. W związku z tym Sąd I instancji doszedł do przekonania, że pominięcie przez organ odwoławczy zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. było uchybieniem, ale nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności oznacza to, że nie doszło do nieważności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, zasadny jest także zarzut skargi dotyczący błędnego przyjęcia przez organy, że do kontrolowanego postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 dalej: ustawa zmieniająca). Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ wobec brzmienia art. 189a k.p.a., zastosowania nie miały przepisy działu IVa k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6 k.p.a. oraz w związku z art. 18 ustawy zmieniającej. Polegało to na braku uwzględnienia skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że organ w odpowiedzi na skargę może odnosić się do pominiętego w uzasadnieniu decyzji zarzutu odwołania. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 189c k.p.a. przez uznanie, że w tej sprawie nie jest dopuszczalne badanie, która z ustaw (obowiązująca w dniu naruszenia lub obowiązująca w dniu wymierzenia kary) jest względniejsza dla strony. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że w tej sprawie nie jest w ogóle dopuszczalne odstąpienie od wymierzenia kary. Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 6) k.p.a. oraz w związku z art. 189a § 1 k.p.a. przez uznanie, że organy nie mogły zastosować instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej przez przepisy k.p.a., z tego powodu, że art. 202 ustawy z o odpadach w zakresie administracyjnych kar pieniężnych odsyła do działu III Ordynacji podatkowej, w tym do przepisu art. 67a, który samodzielnie reguluje kwestie ulg w spłacie należności. Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. oraz w związku z art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji uchybienia organów polegającego na braku poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej. Organy nie wskazały bowiem, że w tej sprawie istnieje możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły odnieść zamierzony skutek. Po pierwsze, postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte 13 czerwca 2017 r., a więc zastosowanie miały przepisy k.p.a. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Na podstawie tej nowelizacji wszedł w życie między innymi dział IVA "Administracyjne kary pieniężne". Wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepisy tego działu miały częściowe zastosowanie w tej sprawie. Z art. 189a § 2 k.p.a. wynika bowiem, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów działu IVA w tym zakresie nie stosuje się. Z treści tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że przepisów działu IVA nie stosuje się tylko w zakresie, w jakim instytucje prawne powołane w pkt 1-6 zostały uregulowane w przepisach odrębnych. Nie jest kwestionowane, że zgodnie z art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Nie jest również sporne, że w dziale III Ordynacji podatkowej uregulowano kwestię ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (rozdział 7a). Oznacza to, że w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na gruncie przepisów ustawy o odpadach, nie stosuje się przepisów dotyczących ulg w ich spłacie przewidzianych w dziale IVA k.p.a., ponieważ kwestia ta została uregulowana w dziale III rozdział 7a Ordynacji podatkowej. Wynika to z art. 189a § 2 pkt 6 k.p.a. Natomiast odrębną instytucją prawną jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 189f § 1 k.p.a.) i ta instytucja prawna nie została uregulowana w dziale III Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że przepisy działu IVA w tym zakresie stosuje się w przypadku administracyjnej kary pieniężnej, która została wymierzona w tej sprawie. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jak i w związku z art. 189a § 2 pkt 6) k.p.a. oraz w związku z art. 189a § 1 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w opisanym wyżej zakresie jest ponadto wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd I instancji podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie, a jednocześnie stwierdza, że art. 189f § 1 k.p.a. nie miał w tej sprawie w ogóle zastosowania z uwagi na treść art. 202 ustawy o odpadach. Naruszeniem prawa jest również przyjęcie, że organ odwoławczy może odnieść się do zarzutu odwołania w odpowiedzi na skargę, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, co oznacza, że zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. również zasługiwał na uwzględnienie. Odpowiedź organu na skargę nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Stanowisko sądów administracyjnych oraz doktryny jest w tym zakresie jednoznaczne, na co prawidłowo zwróciła uwagę spółka w skardze kasacyjnej. Wyrażenie stanowiska w tym zakresie przez Sąd I instancji oznacza, że tak istotna w tej sprawie kwestia jak możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej została rozstrzygnięta z pominięciem administracyjnego toku instancji. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji i organu odwoławczego, że w przypadku przedmiotowej kary pieniężnej nie można mówić o zaprzestaniu naruszania prawa. Zaprzestanie naruszania prawa w przypadku nieterminowego złożenia sprawozdania następuje w dacie prawidłowego złożenia tego sprawozdania. Stanowisko Sądu I instancji prowadzi do niedopuszczalnego przyjęcia, że w żadnym przypadku, w którym administracyjna kara pieniężna jest związana z naruszeniem określonego terminu, nie jest możliwe zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. Po drugie, pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. oraz w związku z art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ nie ma takiego przepisu jak art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei obowiązek pouczania strony z art. 9 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza obowiązku pouczenia przez organ o wszelkich dostępnych stronie "instrumentach procesowych". Ponadto, spółka miała świadomość funkcjonowania w porządku prawnym instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ już w odwołaniu sformułowała zarzut w tym zakresie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz w związku z art. 18 ustawy zmieniającej. W ocenie spółki, polegało to na braku uwzględnienia skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ przede wszystkim nie wskazuje na żądną z przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., jak i nie wskazuje konkretnie jaki przepis prawa został rażąco naruszony. Nie jest wystarczające dla uzasadnienia tego rodzaju zarzutu wskazanie, że organ powinien był stosować przepisy k.p.a. po nowelizacji, szczególnie, że Sąd I instancji podzielił to stanowisko, chociaż wyprowadził nieprawidłowe wnioski w zakresie możliwości stosowania działu IVA k.p.a. Ponadto, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 189c k.p.a. przez uznanie, że w tej sprawie nie jest dopuszczalne badanie, która z ustaw (obowiązująca w dniu naruszenia lub obowiązująca w dniu wymierzenia kary) jest względniejsza dla strony. Zgodnie z art. 189c k.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona administracyjna kara pieniężna, stosuje się ustawę nową, jednak należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Z treści tego przepisu wynika, że co do zasady stosuje się przepisy nowe, chyba, że poprzednio obowiązujące są względniejsze dla strony. W tej sprawie przepisy dotychczasowe (przepisy ustawy o odpadach) stosuje się na podstawie art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, więc norma z art. 189c k.p.a. nie miała zastosowania. Po trzecie, mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 grudnia 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wydać decyzję stosując właściwe przepisy procedury administracyjnej. Oznacza to również konieczność dokonania oceny w zakresie możliwości zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty sądowe składają się opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wpis od skargi (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata za sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz koszty pełnomocnika w postępowaniu przed Sądem I instancji (90 zł) i Naczelnym Sądem Administracyjnym (240 zł), łącznie 647 zł.