II OSK 198/19

Dnia 13 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 607/18 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. w [...] na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 26 marca 2018 r. nr NS/E-471-209-1389/18 w przedmiocie nadzoru sanitarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 607/18 odrzucił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła skargę na ww. pismo PPIS z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie nadzoru sanitarnego. Z treści skargi strona skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 104 § 1. w zw. z art. 123 § 1 i 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., K.p.a.) poprzez niewydanie decyzji lub postanowienia w sprawie sprzeciwu w związku z przeprowadzoną kontrolą w siedzibie spółki; b) art. 84 c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm., Usdg), poprzez zignorowanie skutecznie wniesionego sprzeciwu wobec prowadzonej kontroli ; c) art. 82 ust. 1 Usdg, poprzez przeprowadzenie kilku kontroli jednocześnie. W odpowiedzi na skargę PPIS w [...] wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając, że przedmiotowa sprawa nie należy do zakresu kontroli sądów administracyjnych. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie postanowieniem skargę odrzucił, stwierdzając że ustawa o działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", tylko w wąskim zakresie odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdza, że odesłanie to odnosi się wyłącznie do rozpatrzenia sprzeciwu w formie postanowienia i przyznania na nie prawa wniesienia zażalenia. Pomimo użycia pojęć znanych Kodeksowi postępowania administracyjnego, tj. postępowanie, zażalenie, postępowanie to - o którym mowa w pkt 2 ust. 9 art. 84c Usdg – czyli skarżone w tej sprawie, nie może być jednak – zdaniem tegoż sądu - zaliczone do postępowania administracyjnego, gdyż w postępowaniu tym nie rozstrzyga się o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy - skarżącej. Sąd wojewódzki wskazuje, że postępowanie to ma na celu jedynie ustalenie stanu faktycznego, który może w przyszłości skutkować wszczęciem wobec skarżącej postępowania administracyjnego, w którym to dopiero organ - w oparciu o ustalony w czasie kontroli stan faktyczny, rozstrzygnie o jej obowiązkach lub/i uprawnieniach. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Spółka - [...] Sp. z o.o. w [...], zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm. - Ppsa) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że postanowienie wydane w odpowiedzi na sprzeciw nie należy do właściwości sądu administracyjnego, b) art. 15 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i odwołanie się do niewiążącej uchwały NSA, pomimo wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (TK) wiążącego w sprawie. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmówienie prawa do sądu przedsiębiorcy w sprawie, w której jego sytuacja prawna została przez organ ukształtowana w sposób jednostronny i władczy, b) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pominięcie wydanego orzeczenia TK, stojącego w sprzeczności z interpretacją przepisów przyjętą przez WSA w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że 20 grudnia 2017 r. (sygn. SK 37/15) TK wydał wyrok, w którym uznał, że interpretacja przepisu art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, prowadząca do wyłączenia możliwości zaskarżania postanowień wydanych na skutek sprzeciwu przedsiębiorcy jest niezgodna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa, sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 Ppsa określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 powołanego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 Ppsa. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga do WSA w Gliwicach została wniesiona na pismo informacyjne – informację – PPIS w [...]z dnia [...] marca 2018 r. Istota przedmiotowej sprawy w gruncie rzeczy sprowadza się do oceny charakteru prawnego ww. pisma organu. W ocenie NSA, analiza tego pisma pozwala na uznanie, że jest to pismo jedynie o charakterze informacyjnym. Z treści tego pisma nie wynika, aby posiadało ono cechy właściwe dla postanowienia w rozumieniu art. 84c ust. 9 Usdg. Uznać należy, że pismem tym PPIS w [...] udziela odpowiedzi skarżącej Spółce. Tak je również trafnie określił sąd pierwszej instancji w sentencji orzeczenia z dnia 20 sierpnia 2018 r. Zdaniem NSA zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa), nie stanowi też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa). Oczywistym jest również, że nie jest to akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 Ppsa. Nadto pismo to nie mieści się także w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. W istocie zaskarżone pismo zawierało jedynie informację organu, który pisemnie informował skarżącą spółkę o braku podstaw do wydania postanowienia z art. 84c ust. 9 Usdg z powodu wniesienia sprzeciwu do zakończonych już czynności kontrolnych, gdyż byłoby to sprzeczne z przepisem art. 84c ust. 3 Usdg, zgodnie z którym sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Zatem zaskarżone pismo miało jedynie charakter wyjaśnień udzielonych Spółce w ramach zakończonych już czynności kontrolnych. Wskazać bowiem należy, że samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. W tej sytuacji uznać należy, że przywołane przez skarżącą Spółkę orzeczenie TK z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15 nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem nie mamy tutaj do czynienia z rozstrzygnięciem organu administracji. Dodać w tym miejscu należy, że nawet, gdyby przyjąć, że niniejsze pismo organu – jak chciałaby skarżąca Spółka – w istocie stanowiło postanowienie (jak to próbuje określać w złożonej do sądu wojewódzkiego skardze) to wskazać należy, iż w takim wypadku strona nie wyczerpała środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, bowiem nie złożyła – zgodnie z art. 84c ust. 10 Usdg zażalenia do organu wyższej instancji – tj. do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny podziela ostateczne stanowisko sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone pismo nie podlega kognicji sądu administracyjnego, zwracając jednocześnie przy tym uwagę, że zbędne były rozważania na temat badania dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi w oparciu o wydaną przez NSA uchwałę z 13 stycznia 2014 r., podjętą w składzie 7 sędziów (sygn. akt II GPS 3/13), której przedmiotem rozstrzygnięcia było zagadnienie prawne: "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 Usdg przysługuje skarga do sądu administracyjnego?", podczas gdy przecież w rozpoznawanej sprawie żadnego takiego rozstrzygnięcia nie wydano. Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się w takiej sytuacji naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa oraz powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. W zakresie żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że przepisy art. 203 i art. 204 Ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Skoro bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę, a więc kończącego postępowanie w sprawie, to brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania.