II SA/Rz 481/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. M. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.M. jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Starosta K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonych w Z. R. gm. D., oznaczonych jako działka nr 315/35 o pow. 0,13 ha, stanowiąca własność J.M. w 1/2 części i Skarbu Państwa — Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w ½ części oraz działka nr 315/36 o pow. 0,62 ha stanowiąca własność J.M., przez udzielenie A S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez wyżej opisane nieruchomości kablowej linii energetycznej SN 15 kV w związku z planowaną inwestycją pn. "[...]", zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na: demontażu na działkach nr 315/35 i 315/36 przewodów napowietrznej sieci energetycznej SN 15 kV o łącznej długości 46,5 rn i na demontażu na dz. nr 315/36 stanowiska słupowego nr 560/627: ułożeniu linii kablowej SN 15 kV kablem 3xXRUHAKXS 1x120 mm2 w ziemi przez działkę nr 315/35 na długości 4 m i na głębokości 0,9 m oraz przez działkę nr 315/36 na długości 42,5 m i na głębokości 0,9 m; wyznaczeniu w obrębie przedmiotowych nieruchomości strefy budowlano-montażowej projektowanej linii 15 kV i demontowanej linii napowietrznej 15 kV niezbędnej do wykonania robót związanych z przebudową istniejącej napowietrznej sieci na linię kablową, o szerokości 4 m i powierzchni 192 m2, oznaczonej na załączniku graficznym kolorem zielonym; wyznaczeniu pasa technologicznego projektowanej linii kablowej 15 kV o szerokości 2 m, tj. po 1 m od osi kabla i powierzchni 93 m2, niezbędnego do korzystania z nieruchomości w celu konserwacji i usuwania awarii sieci, oznaczonego na załączniku kolorem różowym; zakazie wznoszenia budynków oraz sadzenia drzew w pasie technologicznym. Orzeczono, że obowiązek udostępnienia ww. nieruchomości celem wykonania przedmiotowej inwestycji oraz czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii podlega egzekucji administracyjnej. Zobowiązano A S.A. do przywrócenia przedmiotowych nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania właścicielom nieruchomości. Odszkodowanie przysługujące za szkody powstałe wskutek zajęcia nieruchomości oraz realizacji inwestycji może być dochodzone w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Uzasadniając podjętą decyzję Starosta K. wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia V 11 marca 2005 r. ze zmianami. Teren przez który będzie przebiegała inwestycja, jest oznaczony na planie jako R/ZL-1 tereny rolne z możliwością zalesienia. Organ wskazał również, że rokowania o wyrażenie zgody na zajęcie nieruchomości, prowadzone przez pełnomocników A S.A. z pełnomocnikiem właścicielki nieruchomości – W.Z. nie doprowadziły do zawarcia umowy. W.Z. zażądał kwoty odszkodowania w wysokości 15 000,00 zł, na co zgody nie wyraził Inwestor. Zgodę na zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 315/35 wyraził przedstawiciel Agencji Nieruchomości Rolnych w R. (obecnie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa). Z argumentacją zawartą w decyzji Starosty K. nie zgodziła się J.M., zarzucając w odwołaniu brak określenia terminu czasowego ograniczenia nieruchomości oraz wadliwe przyjęcie, iż planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowała dokonane ustalenia faktyczne wskazując, że inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego do istniejących na działkach 315/35 i 315/36 elementów linii napowietrznej SN 15 kV. Zarzuciła niewyjaśnienie jakie znaczenie dla możliwości realizacji w przyszłości inwestycji na działce o nr 315/36 będzie miało wybudowanie nowej podziemnej linii energetycznej SN 15 kV. Opisana na wstępie decyzją Wojewoda P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zmianami, dalej "k.p.a."), art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121, ze zmianami, dalej "u.g.n."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., udzielenie przez starostę zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości zostało zatem uzależnione od łącznego spełnienia kilku przesłanek. Wydanie decyzji zezwalającej na zakładanie i przeprowadzania ciągów, przewodów i urządzeń jest dopuszczalne tylko w sytuacji gdy: 1) ciągi, przewody i urządzenia służą realizacji celu publicznego, a zatem znajdują uzasadnienie w art. 6 u.g.n.; 2) wykonanie tych ciągową przewodów i urządzeń musi być zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) nie ma zgody właściciela (użytkownika wieczystego), mimo że były prowadzone rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wprowadzenie wymogu zgodności ograniczeń z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wypełnieniem konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne. Oceniając spełnienie tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Projektowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 marca 2005 r ze zmianami. Teren przez który będzie przebiegała inwestycja, jest oznaczony na planie jako R/ZL-1 tereny rolne z możliwością zalesienia. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3 pkt 3 planu, dopuszcza się na tym terenie lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planów obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Ponadto projektowana linia kablowa będzie przebiegać w strefie istniejącej sieci elektroenergetycznej napowietrznej, wzdłuż linii jej przebiegu, a której przewody podlegać będą demontażowi. . Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zaliczyć trzeba rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Obowiązek rokowań przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Wystarczy, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły one do porozumienia między właścicielem i inwestorem. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 ww. ustawy jest zaś okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. W świetle uregulowania zawartego w art. 124 u.g.n. rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, przy czym wymagane jest odpowiednie udokumentowanie . dokonanych w tym zakresie czynności. Pozytywny wynik rokowań, czyli uzyskanie zgody na wykonanie prac, powinien mieć charakter umowy polegającej na umownym ograniczeniu się przez właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie na umownym ustanowieniu służebności gruntowej. W przeciwnym razie dowody powinny dokumentować fakt podjęcia przez uprawnioną osobę rokowań i brak możliwości uzyskania porozumienia. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Jak wynika z akt sprawy, spełniony został obowiązek przeprowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem i właścicielami nieruchomości. Potwierdzają to dokumenty zalegające w aktach sprawy. Agencja Nieruchomości Rolnych w R. (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) wyraziła zgodę na wejście na teren działki i przeprowadzenie prac, natomiast zgody nie wyraziła J.M., działająca przez pełnomocnika W.Z. Zgromadzony materiał potwierdza, iż rokowania zostań przeprowadzone, lecz zakończyły się wynikiem negatywnym, bowiem nie doprowadziły do uzyskania zgody tj. zawarcia umów z właścicielami nieruchomości, upoważniającej inwestora do wykonania prac na przedmiotowej działce. Zatem organ I instancji miał stosownie do dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. podstawy do wszczęcia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu braku określenia terminu czasowego zajęcia nieruchomości w celu przeprowadzenia prac związanych z realizacją inwestycji na przedmiotowej działce, Organ wskazał, że termin jest uzależniony od różnych czynników, niezależnych od inwestora, a które mogą wystąpić w trakcie prowadzenia prac (np. warunków pogodowych). Dlatego też określenie terminu prac jest w tym przypadku niemożliwe. Z kolei wpływ lokalizacji linii na wartość nieruchomości, czy też możliwości inwestycyjne na niej w przyszłości nie mają wpływu na wydanie kwestionowanej decyzji. W skardze na opisana na wstępie decyzję J.M. zarzuciła naruszenie: 1. art. 124 ust. 4 w zw. z art. 119 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieokreślającej terminu czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości; 2. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 5 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 11 marca 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ([...]) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo wadliwego przyjęcia, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy w istocie tak nie jest; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenia faktyczne, gdyż inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego do istniejących na działkach 315/35 i 315/36 elementów linii napowietrznej SN 15 kV; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie jakie znaczenie dla możliwości realizacji w przyszłości inwestycji na działce o nr ew. 315/36 (działka w m.p.z.p. częściowo została oznaczona symbolem RM1) będzie miało wybudowanie nowej podziemnej linii energetycznej SN 15 kV. Z uwagi na powyższe zarzuty zażądała uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu stanowi przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., poz. 2603), który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich podziemnych, naziemnych lub nadziemnych urządzeń jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z miejscowym planem, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości jakie stwarza właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi tego rodzaju ograniczenie praw. Do przesłanek tych zaliczyć należy wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania oraz zgodność z planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną. Cytowany przepis zawiera dyrektywę aby wydanie zezwolenia na wejście w teren poprzedzone było rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Przepis art. 124 ustawy nie definiuje pojęcia "rokowania" ani też nie określa ich formy. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na wyrażenie zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwie do przyjęcia. Jeżeli zatem mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wejście w teren celem wykonania prac (wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt OSK 1307/05). Wobec tego, wystarczy do przyjęcia, że rokowania były prowadzone, fakt ich prowadzenia przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły one do porozumienia między inwestorem a właścicielem. Przy współwłasności nieruchomości wystarczy, by choć jeden z współwłaścicieli nie wyraził zgody na wykonanie prac (wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., I OSK 1307/05). W sprawie będącej przedmiotem badania Sądu rokowania były prowadzone i nie doprowadziły do uzyskania zgody na wykonanie prac przez inwestora, zarzut ten pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Nie jest również uzasadniony zarzut skargi iż decyzja organu zezwalającego na wejście w teren nie wskazuje tego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1702/17 stoi na stanowisku, iż nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku (np. w postaci terminu) możliwe jest tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawa takiej decyzji wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w decyzji terminu, to ustalenie terminu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Takie stanowisko prezentuje również Sad orzekający w tej sprawie. Za takim rozumieniem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. art. 124b ust. 3 u.g.n., art. 126 ust. 1 u.g.n. (patrz: wyroki NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2232/14, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2531/15). Kolejnym warunkiem, który musi spełniać decyzja organu administracji publicznej wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. to jej zgodność z miejscowym planem lub decyzją lokalizacyjną wydaną dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Działki nr 315/35 i nr 315/36 położone w miejscowości Z.R. objęte są Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwałą [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 11 marca 2005 r. (wraz z późn. zmianami). Zgodnie z jego treścią działka nr 315/35 to: tereny leśne i zieleni o funkcjach ochronnych i ekologicznych, tereny dróg publicznych, tereny zabudowy zagrodowej, rolne z możliwością zalesienia, granice obszaru chronionego. Natomiast działka nr 315/36 to: tereny zabudowy zagrodowej, tereny rolne z możliwością zalesienia, Granice Obszaru Chronionego i strefa techniczna istniejących linii elektroenergetycznych napowietrznych średniego napięcia. Organ wydając decyzję zezwalającą na wejście w teren powołuje się na zapis planu z § 5 ust. 3 pkt 3, a mianowicie, iż na tym terenie "dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planów obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną". Natomiast w § 39 planu "ustala się następujące zasady zaopatrzenia w energię elektryczną, lokalizacji i budowy obiektów oraz sieci infrastruktury elektroenergetyki". Zdaniem organu wymiana napowietrznej linii energetycznej na kablową to czynności niezbędne dla obsługi w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Organ poza przytoczeniem treści zapisu planu nie uzasadnił swojego stanowiska, iż ma to zastosowanie w przypadku wymiany sieci. Poza tym w aktach administracyjnych zalega wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu objętego zgodą na jego zajęcie. Na podstawie wyrysu trudno ustalić położenie działki nr 315/36, a wskazana druga z działek nr 315/35 faktycznie znajduje się na mapie lecz trudno ustalić jej granice i określenie czy przebiegająca czerwona linia dotyczy jej obszaru. Załączona natomiast mapa do celów projektowych wskazuje, iż projektowany kabel ziemny przebiegał będzie przez działkę nr 315/36. Poza tym zapisy miejscowego planu zdaniem skarżącej przewidują przebieg linii kablowej lecz nie przez działki skarżącej. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów skarżącej z odwołania. Nie wyjaśniono również na czym ma polegać "niezbędna obsługa w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną". Wymiana sieci napowietrznej na kablową nie może być traktowana jako "lokalizowanie obiektów i urządzeń niezbędnych do obsługi w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną". Sieć kablowa ma zastąpić istniejącą linię napowietrzną. Wobec tego organ prowadząc ponownie postępowanie szczegółowo wyjaśni przebieg istniejącej linii napowietrznej oraz ustalenia planu w tym zakresie. Należy również odnieść się do zarzutów odwołania w zakresie lokalizacji linii kablowej przewidzianej w miejscowym planie i decyzji uzasadniającej na wejście w teren. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.