II OSK 317/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Spółka Akcyjna w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 901/18 w sprawie ze skargi Z. Spółka Akcyjna w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków przemysłowych do wód B. 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. na rzecz Z. Spółka Akcyjna w S. kwotę: 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 901/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Z. Spółka Akcyjna w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód B. oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Informacją z dnia [...] maja 2018 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 1280) ustalił Z. S.A. w S. opłatę stałą w wysokości 659,00 zł, za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz § 10 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), dalej "rozporządzenie". Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Z. S.A. w Szczecinie pismem z dnia [...] maja 2018 r. złożył reklamację informując, że kwestionuje sposób obliczenia ww. opłaty oraz jej wysokość. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S., określił Z. S.A. w S. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 659,00zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód B. W uzasadnieniu decyzji organ, wskazał na brak możliwości uznania reklamacji. Jednocześnie podniósł, iż pozwolenie wodnoprawne wydane decyzją Marszałka Województwa [...] w dniu [...] marca 2014 r. udzielone jest na szczególne korzystanie z wód - wprowadzanie do wód awaryjnego zrzutu oczyszczonych ścieków przemysłowych systemu SCV Terminala LNG w S. Z kolei opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi z niego wynikające. Ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne w jednostce czasu. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska wodnego do przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych przez cały rok. Organ wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono czasu, w którym podmiot może dokonać awaryjnego zrzutu ścieków, jak również nie można wykluczyć, że taki zrzut nie nastąpi dlatego do naliczenia opłaty przyjęto czas wynoszący 365 dni. Prawo wodne nie przewiduje zwolnień z opłat za usługi wodne w przypadku zrzutów awaryjnych. Przedmiotowa opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 26,00 m3/h. Z. S.A. w S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną wykładnię pojęcia "czas wyrażony w dniach" i odniesienie go do czasu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym jako 365 dni, podczas gdy powinien zostać on odniesiony do liczby dni, w których wystąpił awaryjny zrzut ścieków. Spółka podkreśliła, iż zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami technicznymi awaryjny zrzut ścieków przemysłowych, poprzez wylot brzegowy będzie uruchamiany sporadycznie, tj. w chwili wystąpienia sytuacji awaryjnej na odbiorze ścieków z Terminala LNG w S. do miejskiej kanalizacji sanitarnej w S. Ilość ścieków przemysłowych odprowadzanych przedmiotowym wylotem jest więc ściśle powiązana z sytuacjami awaryjnymi występującymi u głównego odbiorcy tych ścieków, czyli [...] Sp. z o.o. w S. Jednocześnie wskazał, że od początku powstania wylotu tj. od lipca 2014 r. do dnia dzisiejszego nie odnotowano zrzutu ścieków. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu o ile wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych ścieków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Jednocześnie skoro opłata ta ustalana jest w formie informacji rocznej, podzielona jest kwartalnie – na cztery części, to oczywistym, zdaniem Sądu jest, że odnosi się ona do jednego roku, a skoro tak to jako podstawę obliczenia opłaty należało przyjąć 365 dni. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wobec tego zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ nie naruszył także przepisów postępowania administracyjnego, gdyż sprawa została wyjaśniona wszechstronnie i adekwatnie do jej okoliczności. Skargę kasacyjną wniósł Z. S.A. w S., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art.. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. braku korzystania z zasobów środowiska (wód) wobec nieodprowadzania ścieków przemysłowych do wód B.; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 2, art. 271 ust. 1 pkt 4 oraz art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo iż opłata została nałożona w wyniku błędnej wykładni wskazanych przepisów, polegającej na przyjęciu, iż przesłanką nałożenia opłaty stałej jest legitymowanie się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym z jednoczesnym pominięciem przesłanki rzeczywistego korzystania ze środowiska; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo przedwczesnego zastosowania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego skutkującego wyliczeniem i nałożeniem opłaty stałej z pominięciem uprzedniej oceny jej zasadności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zasadnie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje na wadliwą wykładnię art. 271 ust. 1 pkt 4 i art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, dokonaną zarówno przez organ jak i Sąd I instancji. Przepis art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wyraźnie wskazuje, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (...) ustalają Wody Polskie. Zatem treść tego przepisu wprowadza zasadę, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a nie jak twierdzi Sąd I instancji oraz organ, za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Zasadę ustalania opłaty za korzystanie z zasobów środowiska (wód), o której mowa w art. 271 ust. 1 Prawa należy odróżnić od zasady ustalania wysokości tej opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, przy czym również w tym przepisie mowa jest o wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Nadto nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości opłaty stałej wywodzić wymagalności samego świadczenia. Z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika zatem, że opłatę stałą ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a do tego sprowadza się stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd I instancji, zgodnie z którym bycie adresatem pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty stałej, niezależnie od tego, czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód, poprzez wprowadzanie do nich ścieków. Z przepisów tych natomiast wynika, że opłatę stałą ustala się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, czyli korzystanie z wód na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, których wysokość ustalana jest na podstawie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Jednocześnie organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania takiego pozwolenia nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej, a ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne, które faktycznie działają (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 933/18). Z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie wynika, że opłatę stałą ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, tylko że opłatę stałą ustala się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, zatem dopiero korzystanie ze środowiska implikuje obowiązek ponoszenia opłat. Zasadnie również skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje, że także z treści art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wynika, że obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne wiąże się tylko z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi. Zatem ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku wnoszenia opłat do sytuacji, gdy faktycznie wprowadzane są ścieki do wód lub do ziemi, a nie istnieje tylko taka potencjalna możliwość, przewidziana w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym. Wprawdzie zgodnie z art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, to nie można jednak przyjąć, interpretacji najmniej korzystnej tego przepisu dla podmiotu obowiązanego i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia obowiązku wniesienia opłaty stałej. Zasadny jest bowiem pogląd, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok TK z dnia 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych na gruncie prawa podatkowego, gdzie organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika (por. wyrok TK z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09, OTK-A 2013/6/80). Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, niewątpliwie mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego) i służy ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot odprowadza ścieki do wód lub do ziemi, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.