II SA/Bd 352/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Starosta na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej powoływana jako P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił H. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zadaszenia tarasu w C. przy ul. T. [...], działka nr [...], obręb ewid. m. C. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał sprawdzenia akt archiwalnych zgromadzonych w Starostwie w ramach współdziałania ze służbami nadzoru budowlanego ustalając, że projekt budowlany inwestycji objętej wnioskiem dotyczy obiektu, który został zrealizowany ok. 2012 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę i orzeczono w stosunku do niego nakaz rozbiórki. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w A. K. pismem z [...].11.2017 r., znak [...], wezwał inwestorów do wykonania kompletnej rozbiórki zabudowy tarasu pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Starosta stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 35 ust. 5 P.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jak wynika z treści odwołania wniesionego na powyższą decyzję przez H. S., odwołujący się wskazał, że wykonał nałożony na niego obowiązek w postaci nakazu rozbiórki, wskazując jednocześnie na ingerencję w sprawę sąsiadki, która, w ocenie odwołującego się, wprowadza w błąd organy administracji. Odwołujący się stwierdził, że po kontroli inspektorów PINB zdemontował ostatni istniejący element samowoli, jakim były trzy rzędy luksferów, które wykonano w trakcie prac w październiku 2011 r., wobec czego wyrok sądu został wykonany w całości. W jego ocenie sąsiadka domaga się rozbiórki ściany oddzielającej tarasy, co wykracza poza treść wyroku sądu. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, zaistnienie przesłanki z art. 35 ust. 5 P.b. wystarczy do wydania legalnej decyzji odmownej, podnosząc jednocześnie, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wojewoda wskazał, że, jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...].03.2013 r., znak: [...] w A. K. nakazał H. i H. S. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. rozbiórkę wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę zabudowy tarasu od strony ogrodowej budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej w C. przy ul T. [...], dz. nr [...]. Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].04.2013 r., znak: [...]. Wyrokiem z 24.09.2013 r., sygn. akt II SA/Bd 695/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30.10.2015 r. o sygn. akt II OSK 496/14 oddalił skargę od ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 24.09.2013 r. Dnia [...].11.2017 r. H. S. złożył wniosek o pozwolenie na budowę inwestycji pn. "zadaszenie tarasu" budynku położonego w C. na dz. nr [...]. Zdaniem Wojewody, z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że inwestorzy nie wykonali jak dotąd w całości ciążącego na nich obowiązku rozbiórki wykonanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zabudowy tarasu ww. budynku, co wskazuje, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny odpowiadający dyspozycji art. 35 ust. 5 P.b. W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i wydanie wyroku nakazującego wydanie mu pozwolenia na wykonanie daszka nad tarasem. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności podkreślając to, że dokonał nakazanej mu wcześniej rozbiórki zabudowy tarasu, o czym organy nadzoru budowlanego wiedzą, ponieważ PINB dokonywał oględzin tarasu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. W sprawie niniejszej ocenie podlegała decyzja, którą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty odmawiającą skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zadaszenia tarasu w budynku przy ul. T. [...] w C. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowił art. 35 ust. 5 P.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy, wszczynający postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wniosek skarżącego złożony został w przedmiocie pozwolenia na budowę polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego - planowana inwestycja dotyczyć ma zadaszenia tarasu. Słusznie organy zwróciły uwagę na to, że prawomocną decyzją z [...].03.2013 r., znak: [...], PINB w A. K. nakazał skarżącemu i jego małżonce rozbiórkę wykonanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zabudowy tarasu od strony ogrodowej budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej w C. przy ul T. [...]. Z uwagi zatem na to, że wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy obiektu objętego nakazem rozbiórki orzeczonej w drodze ostatecznej decyzji budowlanej, organy, mając na uwadze treść cyt. powyżej art. 35 ust. 5 P.b., obowiązane były sprawdzić, czy przedmiotowy obowiązek został wykonany. Istotą bowiem regulacji wartej w art. 35 ust. 5 P.b. jest doprowadzenie do uprzedniego usunięcia skutków wszelkiej samowoli budowlanej na terenie, którego dotyczyć miałaby nowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 15.02.2013 r., sygn. II OSK 1965/11, wystarczającą przesłanką wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest istnienie na działce, na której ma być posadowiona projektowana inwestycja, obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Powodem odmowy wydania przez organy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę było zatem niewykonanie obowiązku rozbiórki wykonanej zabudowy tarasu. W ocenie Sądu, powyższa okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy nie została przez organy w żaden sposób zweryfikowana ani potwierdzona. Akta pierwszej instancji zawierają jedynie pismo z [...].11.2017 r., znak [...], którym PINB w A. K. wezwał skarżącego i jego małżonkę do wykonania kompletnej rozbiórki zabudowy tarasu pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Załącznik do tego pisma stanowi niewiadomej treści pismo z [...] WINB z [...].10.2017 r. Akta organu drugiej instancji zawierają natomiast wezwanie PINB w A. K. do m.in. wyjaśnienia, czy inwestorzy wykonali w całości nałożony na nich decyzją z [...].03.2013 r. obowiązek rozbiórki zabudowy tarasu. Jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez PINB, skarżący oraz jego małżonka pismem z [...].11.2017 r. poinformowani zostali o ciążącym na nich obowiązku zakończenia rozbiórki. W tym miejscu należy w szczególny sposób podkreślić, że akta sprawy nie zawierają wyników żadnych oględzin potwierdzających bądź zaprzeczających okoliczności wykonania przez skarżącego nałożonego nań obowiązku. Organ drugiej instancji oparł się jedynie na okoliczności, że skarżący poinformowany został o ciążącym na nim obowiązku zakończenia rozbiórki, przyjmując bezkrytycznie, mimo nieposiadania żadnych dowodów, że skarżący obowiązku nie wykonał. Decyzja organu drugiej instancji zawiera oględne sformułowanie, że "z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika jednak, że pp. H. i H. S. nie wykonali jak dotąd w całości ciążącego na nich obowiązku rozbiórki wykonanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zabudowy tarasu w/w budynku". Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, co, biorąc pod uwagę konsekwentne stanowisko skarżącego, że wykonał ciążący na nim obowiązek rozbiórki, był zobowiązany uczynić, a nie opierać się na ogólnych, nie przedstawiających np. konkretnie w jakim zakresie obowiązek nie został wykonany, informacjach od organu nadzoru budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, że wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, iż na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych w określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego, dokonane zaś na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone naczelne zasady postępowania administracyjnego przyjąć należy, że w sprawie niniejszej organy postępowanie przeprowadziły z ich naruszeniem. Kwestia mająca kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy w istocie nie została przez organy wyjaśniona. Organ odwoławczy nie uwzględnił także treści odwołania, z którego wprost wynika, że, zdaniem skarżącego, wykonał on ciążący na nim obowiązek. Sąd nie przesądza, czy okoliczność ta miała rzeczywiście miejsce, lecz bezsprzecznie nie została ona wyjaśniona. Wskazać należy, że uzasadnienie decyzji Wojewody stanowi w istocie powtórzenie dotychczasowego przebiegu sprawy bez ustosunkowania się do treści i argumentów odwołania oraz bez dokonania jakichkolwiek własnych ustaleń. Organ, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., miał obowiązek samodzielnego rozpoznania sprawy i przedstawienia wyników przeprowadzonego postępowania odwoławczego w treści decyzji. Tymczasem merytoryczna zawartość kontrolowanego aktu bezsprzecznie wskazuje na to, że organ tych obowiązków nie dochował, czym naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), czy zasadę przekonywania, przejawiającą się w wyjaśnieniu stronom zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). Omówione powyżej zostało naruszenie zasad postępowania dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Nie zachowując powyższych zasad, organ uchybił również art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W szczególności organ zobowiązany jest do dokonania ustaleń, czy skarżący wykonał orzeczony wobec niego nakaz rozbiórki, przy czym ustalenia te winny wprost odnieść się do zakresu nałożonych na skarżącego obowiązków wynikających z decyzji [...].03.2013 r., a następnie porównać je z aktualnym stanem faktycznym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwracając skarżącemu kwotę wpisu uiszczonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).