II FSK 1223/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej S. [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 362/18 w sprawie ze skargi S. [...] z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za 2016 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018r. (I SA/Bd 362/18) oddalił skargę S. [...] sp. z o. o. w likwidacji w B. (dalej: Skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji podał, że Skarżąca złożyła do Prezydenta Miasta B. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 4 lipca 2016r. w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za rok 2016. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazała art. 240 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017r. poz. 201 ze zm.), dalej: "O.p.", w związku z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych dotyczących stanu technicznego będących przedmiotem opodatkowania ww. decyzją budynków przy ul. [...] w B. Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Prezydent Miasta B. prawidłowo uznał, iż zaistniała podstawa wznowienia postępowania w postaci nowych okoliczności faktycznych, a dotyczących stanu technicznego budynków będących przedmiotem opodatkowania. Okoliczności te przedstawione zostały w ekspertyzie dotyczącej stanu budynków przy ul. [...] w B. (działka nr [...]) sporządzonej na zlecenie Spółki w październiku 2016r. przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. J. L. Dodatkowo na okoliczność złego stanu przedmiotowych budynków Spółka przedłożyła na etapie postępowania odwoławczego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z 2007r. Sporną kwestią między organem pierwszej instancji a Spółką jest natomiast ocena ww. okoliczności faktycznych, jako istotnych w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 O.p. W tym zakresie Kolegium nie zgodziło się ze Spółką, że w stanie prawnym obowiązującym w 2016r. możliwość zaliczenia budynków będących w posiadaniu przedsiębiorcy do budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wyłączona jest w stosunku do budynków, które nie są i nie mogą być wykorzystywane do prowadzenia tej działalności ze względów technicznych. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016r. zaczął bowiem obowiązywać przepis art. 1a ust. 2a pkt 3 u.p.o.l., wprowadzony ustawą z dnia 25 czerwca 2015r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 1045 ze zm.), w którym wskazano, że do gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zalicza się budynków, budowli lub ich części, w odniesieniu do których została wydana decyzja ostateczna organu nadzoru budowlanego, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332 i 1529). Wprowadzając tę zmianę, ustawodawca zrezygnował jednocześnie z uregulowania odnoszącego się do "względów technicznych". Kolegium stwierdziło, że skoro art. 1a ust. 2a pkt 3 u.p.o.l. stanowi o "decyzji ostatecznej organu nadzoru budowlanego wydanej w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego", to stan techniczny budynków, jako nowa okoliczność w sprawie, mógłby być istotny dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji dotychczasowej, o ile wydana zostałaby decyzja nakazująca właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę budynku będącego przedmiotem opodatkowania i uporządkowanie terenu oraz określająca terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Jak wynika z akt sprawy oraz z treści przedłożonej przez Spółkę ekspertyzy, decyzja, o której mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, nie została wydana w odniesieniu do żadnego z budynków będących przedmiotem opodatkowania. W ocenie Kolegium, nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie Spółki, że katastrofalny stan techniczny budynków zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości powoduje, iż obiekty te nie spełniają warunków koniecznych do uznania ich za budynki. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym z ekspertyzy przedłożonej przez Stronę z października 2016r. wynika, że opodatkowano budynki, tj. obiekty budowlane trwale związane z gruntem i wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadające fundamenty i dach. W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta B. nie naruszył art. 240 § 1 pkt 5 O.p., albowiem - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - uznał, że wystarczającą podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, zaś odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej oparł na stwierdzeniu, iż okoliczności te, choć wystąpiły, to jednak nie są istotne dla rozstrzygnięcia, co znalazło potwierdzenie w ocenie organu odwoławczego. Zdaniem organu, Prezydent Miasta B. nie naruszył także art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., albowiem prawidłowo uznał, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się budynki w rozumieniu prawa budowlanego oraz, iż budynki te związane są z prowadzeniem działalności gospodarczej, ponieważ znajdują się w posiadaniu przedsiębiorcy i nie zachodzi wyłączenie, o którym mowa w art. 1a ust. 2a u.p.o.l., w związku z czym zastosował prawidłową stawkę podatkową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Spółki na decyzję Kolegium. Wyrok ten jest dostępny w całości na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ (CBOSA). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł pełnomocnik Skarżącej, zaskarżając w całości wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia: 1. art. 240 §1 pkt 5) w zw. z art. 245 § 1 pkt 1 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją przyjęcia, iż nowe okoliczności faktyczne dotyczące stanu budynków położonych przy ul. [...] w B., opisane w ekspertyzie dr. inż. J. L. sporządzonej w październiku 2016 roku, które nie były przedmiotem badania w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji określającej wysokość podatku od nieruchomości za 2016 rok i nie były brane pod uwagę przy wydaniu decyzji z 4 lipca 2016 r., nie są istotne dla rozstrzygnięcia z uwagi na wejście w życie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045), mocą której zmieniony został przepis art. 1a ust. 1 pkt 3) i dodany został przepis art. 1a ust. 2a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej w skrócie: "u.p.o.l."); 2. art. 1a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 1a ust. 2a ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 67 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię, wyrażającą się w nieuwzględnieniu przy interpretacji ww. przepisów faktu, iż: a) obiekty posadowione na nieruchomości przy ul. [...] położone są w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków, a same budynki jako budynki zabytkowe wpisane są do miejskiej ewidencji zabytków i w związku z powyższym przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego w ogóle nie ma do obiektów tych zastosowania; b) na ww. nieruchomości prowadzony jest aktualnie proces budowlany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 19 marca 2013 r. znak: [...] zmieniającego wcześniejsze pozwolenie nr [...] z dnia 8 stycznia 2008 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, nadbudowę budynku głównego, rozbiórkę budynków istniejących i rozbudowę budynku (w miejscu budynków istniejących) - zdaniem skarżącej proces budowlany w toku, którego przedmiotem jest ingerencja w istniejącą strukturę posadowionych na nieruchomości budynków wyklucza per se możliwość wydania w stosunku do posadowionych na tej nieruchomości budynków nakazu rozbiórki, który z istoty swej pozostawałby w sprzeczności z treścią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Spór dotyczy tego, czy istniały podstawy do uchylenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego za rok 2016 w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji słusznie nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu, który odmówił uchylenia decyzji. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do tego, że w zaskarżonym wyroku naruszono art. 240 §1 pkt 5) O.p. w zw. z art. 245 § 1 pkt 1 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją przyjęcia, iż nowe okoliczności faktyczne dotyczące stanu budynków położonych przy ul. [...] w B., opisane w ekspertyzie dr. inż. J. L. nie są istotne dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 240 § 1 pkt 5 O.p. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie między innymi wtedy, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Postępowanie wznowieniowe ma dwa etapy: w pierwszym rozstrzygana jest kwestia dopuszczalności wznowienia w ogóle, co wynika z art. 243 § 1 O.p. Ponieważ Spółka – wskazując na ekspertyzę dowodzącą złego stanu budynków - powoływała się na okoliczność przewidzianą wśród przesłanek wznowienia, organ słusznie wydał postanowienie o wznowieniu. Było to równoznaczne z rozpoczęciem drugiego etapu postępowania, które toczy się w ramach wytyczonych przez wskazaną we wniosku podstawę wznowienia postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak słusznie przypomniał sąd pierwszej instancji, jego przedmiotem nie jest ponowne, całościowe rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, które były uwzględnione w ramach postępowania zwyczajnego, lecz zbadanie, czy zaistniały wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 240 § 1 O.p. W art. 240 § 1 O.p. zawarty został zamknięty katalog przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, zły stan budynków, którego organ wydający pierwotną decyzję nie brał pod uwagę, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia o wysokości zobowiązania podatkowego za rok 2016. Jakkolwiek zatem doszło do wznowienia postępowania, to słusznie sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że nie było podstaw do uchylenia pierwotnej decyzji. Podstawę wznowienia Spółka wiązała z nowymi okolicznościami faktycznymi popartymi ekspertyzą biegłego rzeczoznawcy opisującą zły stan nieruchomości, która to ekspertyza została wydana w październiku 2016r., a zatem po zakończeniu postępowania podatkowego i wydaniu pierwotnej decyzji wymiarowej. Sąd pierwszej zasadnie w ślad za organem stwierdził jednak, że stan budynków nie miał znaczenia dla opodatkowania z uwagi na to, że z dniem 1 stycznia 2016 r. na skutek wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045) zmieniony został przepis art. 1a ust. 1 pkt 3) i dodany został przepis art. 1a ust. 2a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej w skrócie: "u.p.o.l."). Na skutek tych zmian w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w 2016r. brak jest warunku wystąpienia "względów technicznych". Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. (w brzmieniu z 2016r.) grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej - to grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z zastrzeżeniem ust. 2a. Przepis art. 1a ust. 2a u.p.o.l. stanowi zaś, że do gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zalicza się budynków, budowli lub ich części, w odniesieniu do których została wydana decyzja ostateczna organu nadzoru budowlanego, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290), lub decyzja ostateczna organu nadzoru górniczego, na podstawie której trwale wyłączono budynek, budowlę lub ich części z użytkowania. Powyższa nowa regulacja prawna eliminująca w art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. pojęcie "względów technicznych", została wprowadzona przez art. 9 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2015r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych ustaw, zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2016r. (Dz.U. z 2015r., poz. 1045). Zgodnie zatem z treścią art. 1a ust. 2a pkt 3 u.p.o.l. wyłączenie budynków, budowli lub ich części spod opodatkowania najwyższą stawką podatkową dotyczy jedynie sytuacji, gdy została wydana decyzja o nakazie rozbiórki lub o wyłączeniu z użytkowania. Wskazana decyzja nie została jednak wydana na podstawie art. 67 tej ustawy, a zatem nie może stanowić podstawy do wyłączenia budynku z opodatkowania jako związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej. W związku z tym sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że wskazywane przez Skarżącą okoliczności (zły stan budynków) i dowód (ekspertyza) nie spełniają warunków przewidzianych w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. Ekspertyza pochodzi z października 2016r., a zatem nie istniała w momencie wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie (4 lipca 2016r.). Nie jest to więc zatem dowód istniejący w dacie wydania decyzji. Jeśli zaś chodzi o nowe okoliczności (stan budynków), które nie były znane organowi i istniały w dniu wydania decyzji, to jakkolwiek zły stan budynków nie był organowi znany, to jednak nie jest to okoliczność istotna dla sprawy, co oznacza, iż nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, za "istotne dla sprawy" okoliczności należy bowiem rozumieć takie, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W tym kontekście sam zły stan techniczny budynku nie stanowi podstawy do wyłączenia z opodatkowania, czy zastosowania niższej stawki podatkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższej oczywistej i niekwestionowanej konstatacji o braku decyzji przewidzianej w art. 67 Prawa budowlanego nie może zmienić eksponowany w skardze kasacyjnej argument, że obiekty należące do spółki "posadowione są w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków", w związku z czym przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego w ogóle nie ma do tych obiektów zastosowania. Przede wszystkim, jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, kwestia wpisania budynków do rejestru zabytków nie była przedmiotem analizy na etapie postępowania podatkowego, ani też postępowania wznowieniowego, lecz została podniesiona dopiero w skardze do sądu. Niemniej jednak, Sąd pierwszej instancji szeroko, wnikliwie i prawidłowo odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kluczowe zaś jest to, że decyzji o wpisaniu budynków do rejestru zabytków nie ma w aktach sprawy (Skarżąca zaś nie twierdzi, że kiedykolwiek została wydana), a zarazem w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu odnoszącego się do kompletności materiału dowodowego czy prawidłowości w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Z podanych wyżej powodów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne, dlatego skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a.