I GSK 3393/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. & E. Sp. z o.o. w W. i F. D. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 634/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. & E. Sp. z o.o. w W. i F. D. z siedzibą w Warszawie na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie udzielenia dotacji dla przedszkola niepublicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. & E. Sp. z o.o. w W. i F. D. z siedzibą w W. (dalej: Skarżący) na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie udzielenia dotacji dla przedszkola niepublicznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynności administracyjne podejmowane przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy dotyczące: 1) braku właściwego ustalenia i poinformowania Skarżących o wysokości stawek dotacji dla A. & E.Sp. z o.o. w W. i F. D. z siedzibą w W. w latach 2009-2010 wyliczonych zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r. poz. 2198 z późn. zm. dalej jako u.s.o.); 2) niewskazaniu prawidłowego sposobu ustalenia wysokości stawek dotacji poszczególnych latach; 3) wadliwym ustaleniu wysokości stawek dotacji w poszczególnych latach zgodnie z art. 90 ust. 2b ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z brakiem zachowania terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji wniesieniem skargi z naruszeniem terminu przewidzianego w p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Pismem z [...] maja 2018 r. pełnomocnik organu poinformował, że pozwem z 13 września 2017 r. skierowanym przeciwko m.st. Warszawie Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kwoty w wysokości 11.000 zł, tytułem zaniżonej dotacji za okres od 2011 do 2016 r. dla Przedszkola Niepublicznego pn. "[...]". Postanowieniem z dnia 24 marca 2018 r. sygn. akt I C 2950/17 Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia uznał się za niewłaściwy i na podstawie art. 17 pkt 4 k.p.c. przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Warszawie. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w 2017 r., a skarga dotyczy czynności ustalenia kwoty dotacji w latach 2011-2016, zasadne zatem było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając w całości postanowienie Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 – dalej u.s.o.) tj. przepis dodany ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Z 2016 r. poz. 1010) i obowiązujący od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2018 r.) poprzez jego niezastosowanie; 2. prawa materialnego tj. art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu sprzed nowelizacji tj. w brzmieniu ustawy o systemie oświaty z dnia 19 listopada 2004 r. (Dz.U. Nr 256, poz. 2572), następnie w brzmieniu ustawy o systemie oświaty z dnia 4 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156) oraz w brzmieniu ustawy o systemie oświaty z dnia 31 października 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, że obliczenie i wypłacenie dotacji oświatowej na rzecz skarżącej na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu każdorazowo obowiązującej treści ustawy w okresie od 2011 do 2016 podlegało właściwości sądów administracyjnych, a przed złożeniem skargi, skarżąca powinna była złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podczas gdy, prawidłowa jego wykładnia wskazuje, że w okresie od 2011 do 2016 dotacja oświatowa wypłacana na podstawie art. 90 ust. 2d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w okresie od 2011 do 2016) podlegała właściwości sądów powszechnych, w konsekwencji skarżąca nie wzywała do usunięcia naruszenia prawa (na podstawie art. 101 i n. ustawy o samorządzie gminnym), albowiem do złożenia pozwu o zapłatę zaniżonej dotacji wówczas (tj. w okresie 2011-2016) nie było to konieczne. Powyższe zmieniło się dopiero po nowelizacji ustawy o systemie oświaty tj. od dnia 1 stycznia 2018r. i dotyczy wyłącznie dotacji wypłacanych i naliczanych od roku 2017 włącznie, a nie dotacji za okres od 2011-2016 jak w przypadku skarżącej. Odmienna interpretacja przepisu jest błędna, ponieważ działa wstecz, sprzeczna jest z uzasadnieniem zmiany ustawy o systemie oświaty i pozbawia skarżącej prawa do wyrównania zaniżonej dotacji za okres 2011-2016. 3. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zarzut naruszenia: art. 141 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji tego, błędne ustalenie stanu faktycznego przez WSA, poprzez przyjęcie, że "skarżąca posiadała wiedzę, w jakiej wysokości została ustalona stawka dotacji w latach 2011-2016. Znając bowiem kwotę otrzymanych dotacji oraz liczbę dzieci (...) obliczenie stawki dotacji było prostą, oczywistą czynnością, nie nastręczającą żadnych trudności. Zatem nie sposób uznać, że te uchybienie tego terminu, nastąpiło to bez winy skarżącej co mogłoby ewentualnie skutkować możliwością zastosowania przepisu art. 52 § 3 zdanie drugie. (...) skoro ..wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w 2017 r., a skargą dotyczy czynności ustalenia kwoty dotacji w latach 2011-2016, zasadne jest odrzucenie skargi" podczas gdy w rzeczywistości skarżąca nie miała wiedzy, że dotacja oświatowa wypłacana przez m.st. Warszawę za okres 2011-2016 jest wypłacana w zaniżonej wysokości. WSA nie odniósł się do istoty sporu. Nie chodzi bowiem o kwotę jaką skarżąca - jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny (albowiem jej obliczenie jest arcyproste - stawka x ilość uczniów, lub otrzymana kwota / ilość uczniów), ale chodzi o obliczenie podstawy naliczenia dotacji - innymi słowy, chodzi o poprawne wyliczenie stawki na jednego ucznia, bez pomniejszania tej stawki o np. koszty żywienia uczniów, remonty przedszkoli publicznych czy koszty czesnego wpłacanego przez rodziców na wydzielony rachunek bankowy. Zgodnie z treścią ww. art. 90 ust. 2b u.s.o w brzemieniu obowiązującym do września 2013 r.) nie wolno było podstawy obliczenia stawki dotacji obniżać o takie rozdziały budżetowe oraz rozdziały sprawozdań finansowych [...] jak; [...],[...],[...]. Podczas gdy m.st. Warszawy tak właśnie robiło. Podnoszenie w tej chwili argumentu (przez WSA) że obliczenie stawki dotacji jest bardzo proste, dowodzi temu, że Sąd ten nie uchwycił na czym polega istota sporu. Urząd m.st. Warszawy (o czym dowiedziała się skarżąca dopiero w 2016 r.) obniżył podstawę stawki dotacji o rozdział budżetowy (w tym sprawozdanie [...])[...] i [...], czego nie powinien był robić. Skarżąca podnosi, że w spornym okresie (2011-2016) Urząd m.st. Warszawy zapewniał skarżącą o poprawności wyliczonej oraz wypłaconej dotacji (na dowód tego przesyłał skarżącej wysokość obliczonej stawki, utwierdzając ją w błędnym przekonaniu co do jej poprawności) - jak się później okazało, informacje te wprowadzały jedynie skarżącą w błąd. Dopiero sprawy sądowe innych przedszkoli w Warszawie takich jak np. w sprawie wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie o sygn. akt: II C 126/16 z dnia 30 maja 2017 r., lub podobny wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 20.11.2015 r. sygn. akt VI ACa 146/16 uświadomiły skarżącą, że podawane informacje przez m.st. Warszawę są nieprawdziwe, a wyliczona dotacja oświatowa była błędna (w konsekwencji wypłacone kwoty zaniżone). Dopiero po tym, jak Sądy ujawniły fakt zaniżania dotacji przez m.st. Warszawę, informacja taka obiegła dyrektorów przedszkoli, którzy zdecydowali się składać pozwy o zapłatę. Wyroki które zapadały w Warszawie uświadomiły skarżącą, że dane, liczby, kwoty podstawy dotacji oraz wypłacana dotacja były nierzetelne i zaniżone, albowiem m.st. Warszawy przyjęło błędna metodologię obliczania należnej skarżącej wysokości dotacji oświatowej z art. 90 ust. 2b u.s.o. Nie wiedząc o błędnie przyjętej przez m.st. Warszawę metodologii obliczania dotacji, skarżąca żyła w nieświadomości co do ww. naruszenia art. 90 ust. 2b u.s.o., w konsekwencji nie mogła wezwać do usunięcia naruszenia prawa, bo uzyskiwała od Urzędu M.st. Warszawy wprowadzające w błąd informacje. Ponadto WSA w zupełności pominął, że w okresie 2011-2016 zgodnie z obowiązująca linią orzecznictwa: (i) sądy powszechne były właściwe do rozpoznania tych spraw (na co wskazują wyżej powołane wyroki), (ii) w konsekwencji powyższego, nie było potrzeby wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, skoro sprawy trafiały do właściwości sądów powszechnych. Powołane wyżej naruszenie prawa procesowego, skutkowało również tym, że Sąd I instancji obarczył skarżącą negatywnymi konsekwencjami tego, że (bez winy skarżącej) ekspirowaly okresy dot. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ Urząd m.st. Warszawy przyczynił się do tego, wprowadzając w błąd i zapewniając skarżącą, że kwoty dotacji są wypłacane prawidłowo. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że Skarżąca będzie zaspokojona w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Warszawie, albowiem w rzeczywistości Sąd Okręgowy w Warszawie odrzucił pozew skarżącej o wyrównanie przez Organ (m.st. Warszawy) zaniżonej dotacji oświatowej - na tę okoliczność złaszono dowód tj. postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I C 610/18. Podnosząc te zarzuty A. & E. Sp. z o.o. w W. i F. D. z siedzibą w W. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej a w przypadku stwierdzenia dopuszczalności wniesienia skargi – jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wskazać, że zmierzają one de facto do podważenia stanowiska Sądu I instancji o konieczności terminowości wniesienia przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U z 2016, poz.1943 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., przyznanie dotacji dla szkół stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz, że przepis ten - z mocy art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 23 czerwca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010) - miał zastosowanie do dotacji dla szkół niepublicznych udzielanych na rok 2017, choć nowela ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. W konsekwencji stosownie do treści art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w mającym w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a tej ustawy, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub dokonaniu czynności. Tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego określają przepisy art. 52 oraz art. 53 p.p.s.a. Do czynności dokonanych przed 1 czerwca 2017 r. należy stosować przepisy p.p.s.a. obowiązujące przed tą datą, co wynika z art. 17 ust .2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935). Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...) przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z § 3 art. 52 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Termin do wniesienia skargi określony został w art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i doszedł do przekonania, że strona otrzymując kwoty dotacji przelewem oraz otrzymując pisma dotyczące wysokości stawki dotacji (za lata 2011-2016) posiadała wiedzę, w jakiej wysokości została ustalona stawka dotacji w latach 2011 - 2016. Znając bowiem kwotę otrzymanych dotacji oraz liczbę dzieci w prowadzonym przedszkolu (którą podaje organowi dotującemu), obliczenie stawki dotacji było prostą, oczywistą czynnością, nie nastręczającą żadnych trudności. Zatem nie sposób uznać, że uchybienie tego terminu, nastąpiło to bez winy skarżącego, co mogłoby ewentualnie skutkować możliwością zastosowania przepisu art. 52 § 3 zdanie drugie. Sąd I instancji podkreślił, że w aplikacji ODPN (dot. obsługi dotacji dla placówek niepublicznych uruchomionej od 1 stycznia 2009 r.) dostępne były także informacje o obowiązujących stawkach dotacji użytych do naliczenia dotacji na dany miesiąc. A całość dotacji po zakończeniu roku budżetowego musi zostać rozliczona przez stronę, zatem w kolejnych latach 2011-2016 strona była zobowiązana do wykazania w sprawozdaniu jaką kwotę dotacji w danym roku otrzymała i jaką kwotę wydała. Nadto na wniosek strony, organ jest zobowiązany do udostępnienia danych stanowiących podstawę obliczenia stawek dotacji lub udzielenia wyjaśnień dotyczących sposobu (algorytmu) obliczenia tych stawek. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że skarżący nie dopełnili warunków pozwalających na przyjęcie skargi do rozpoznania. Zobowiązany więc był przepisem art. 58 § 1 pkt 6 skargę odrzucić. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalną – w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jest skarga wniesiona bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013 – komentarz do art. 58, teza 8 oraz postanowienie NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 729/12). W ocenie NSA stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Sąd odrzuca skargę, jeżeli z przyczyn innych niż wymienione w pkt od 1 do 5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy skoro w niniejszej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki obligatoryjnego odrzucenia skargi i Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. skargę odrzucił - nietrafne są zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty. Skarga odrzucona w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami nie mogła być przez Sąd rozpoznana i nie mogło być w sprawie wydane merytoryczne rozstrzygnięcie. Stąd też całkowicie chybione i nie zasługujące na uwzględnienie są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skoro żaden z sformułowanych zarzutów nie uzasadniał wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia - skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.