VII SA/Wa 2827/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez W. F. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...]. Postępowanie zakończone tym postanowieniem zostało wszczęte na wniosek W. F., który pismem z [...] maja 2017 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...]. Wnosząc o unieważnienie ww. postanowienia, W. F. powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. [...]i WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości postanowienie PINB [...] z [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...], nakładające na J. F. i W. F. karę w wysokości 2.000 zł z tytułu stwierdzonej w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji nieprawidłowości polegającej na rozbudowie tarasu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. B. [...] we W.. W uzasadnieniu tego orzeczenia, przedstawiając przebieg postępowania organ podał, że PINB dla miasta W. (w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przy al. B. [...] we W. o tarasy, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zmieniającej pierwotną decyzję Prezydenta W. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z [...] czerwca 2006 r. nr [...] niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie charakterystycznego parametru technicznego (kubatury) oraz wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego ww. obiektu budowlanego (orzekając ponownie w sprawie)), postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...], nałożył na inwestorów J. F. i W. F. karę w wysokości 4.000 zł z tytułu ww. nieprawidłowości. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], znak: [...], organ wojewódzki utrzymał w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z [...] czerwca 2012 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 685/12, oddalił skargę na postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2012 r. Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1324/13, uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z 4 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 685/12 i postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2012 r. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, [...] WINB postanowieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylił w całości postanowienie PINB dla miasta W. z [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie, PINB dla miasta W. postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...], nałożył na J. F. i W. F. karę w wysokości 2.000 zł z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji. WSA we Wrocławiu wyrokiem z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 645/15, uchylił w całości postanowienie [...] WINB z [...] lipca 2015 r. [...] WINB, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...], uchylił w całości postanowienie PINB dla miasta W. z [...] czerwca 2012 r. i nałożył na J. F. i W. F. karę w wysokości 2.000 zł w związku ze stwierdzeniem wykonania ww. inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W konsekwencji, w uzasadnieniu postanowienia nr [...] [...] WINB podał, że uchylenie w całości postanowienia PINB dla m. W. z [...] października 2016 r. było konieczne, albowiem odpadła podstawa jego wydania (wobec zakwestionowania wyrokiem Sądu postanowienia kasacyjnego organu II Instancji poprzedzającego jego wydanie, tj. postanowienia z [...] lipca 2015 r. nr [...]), nadto: sprawa kary z tytułu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie zlokalizowanego przy ul. B. [...] we W. budynku mieszkalnego o tarasy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym została rozstrzygnięta w postanowieniu [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Pismem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. F., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], wniósł W. F.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], opisanym na wstępie, utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] października 2017 r., znak: [...]. Rozstrzygając we wskazany sposób organ podał, że stwierdzenie nieważności postanowienia może mieć miejsce wówczas, gdy postanowienie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tego postanowienia. Postanowienie [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności postanowienia. Do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) dochodzi wówczas, gdy postanowienie w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jego obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1657/11). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie kwestionowanego aktu ze względu na oczywiste i nie podlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto, za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nie akceptowane skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2882/11). Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości. Powyższy przepis ma również zastosowanie do postanowień. Organ wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] prawidłowo podał, że brak jest racji bytu dla postanowienia organu I instancji z [...] października 2016 r. nr [...], wydanego przez organ I instancji na skutek kasacyjnego postanowienia organu z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Sprawa kary (z tytułu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie zlokalizowanego przy ul. B. [...] we W. budynku mieszkalnego o tarasy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym) została rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Zatem, w niniejszej sprawie [...] WINB właściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dodał, że zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, że w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 k.p.a. W sytuacji, gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyla zaskarżone postanowienie. Mając na uwadze powyższe, GINB stwierdził, że postanowienie [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...], uchylające postanowienie PINB dla miasta W. z [...] października 2016 r., nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Weryfikowane postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym i zostało skierowane do strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], W. F. wniósł m. in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wydanego poza zakresem dopuszczonym prawem; 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących rażącego naruszenia prawa przez [...] WINB, a w szczególności pominął, że działania ww. organu miały na celu "obalenie" wyroku NSA z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1324/13. Zdaniem skarżącego, celowo [...] WINB pominął obligatoryjną część art. 138 § 2 k.p.a., czyli umorzenie postępowania; 3) naruszenie art. 6 i art. 111 § 1 k.p.a. wskutek odmowy przez GINB uzupełnienia zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2017 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] listopada 2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z [...] października 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Tym ostatnim, [...] WINB po rozpatrzeniu zażalenia W. F. na postanowienie PINB dla m. W. z [...] października 2016 r. nr [...] (nakładające na J. i W. F. karę w wysokości 2000 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej w trakcie obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W podstawie prawnej organ przywołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a w uzasadnieniu orzeczenia wskazał na to, że odpadła podstawa dla wydania postanowienia z [...] października 2016 r.; postanowienie to zapadło bowiem na skutek postanowienia organu II instancji z [...] lipca 2015 r. nr [...] o charakterze kasacyjnym, które następnie prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z [...] stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 645/15 zostało uchylone, z uwagi na wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując oceny przywołanego postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w kontekście przesłanek nieważności, GINB prawidłowo przyjął, że nie jest ono dotknięte żadną z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd w pełni akceptuję rozważania, argumentację i ocenę tego organu, i za prawidłowe uznaje rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja (ew. postanowienie – na podstawie art. 126 k.p.a.), dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. Innymi słowy, istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność oraz czy, przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z tej decyzji wynika. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. Dlatego też Sąd stwierdza, że uwzględniając tryb postępowania, GINB prawidłowo -badając kwestionowane postanowienie z [...] kwietnia 2017 r.- kierował się stanem faktycznym i prawnym z daty jego wydania. Biorąc pod uwagę przebieg postępowania zwykłego dotyczącego nałożenia kary (za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), w tym wyroki Sądów zapadłe w tej sprawie, prawidłowo w efekcie uznał, że kwestionowany akt nie jest dotknięty wadą nieważności, w szczególności - wadą rażącego naruszenia prawa. Kierował się w tym zakresie zarówno prawidłowo poczynionymi ustaleniami faktycznymi, jak i prawidłową interpretacją pojęcia "rażące naruszenie prawa", dając temu wyraz w uzasadnieniu tak zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia. I tak, Sąd zauważa (za tym organem), że z akt postępowania wynika, że wyrokiem z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1324/13 NSA uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z 4 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 685/12 oraz postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (w ww. sprawie dotyczącej nałożenia kary). Tym samym [...] WINB obowiązany był ponownie rozpatrzeć zażalenie na postanowienie organu I instancji, co uczynił postanowieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylając postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2012 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sprawa wróciła więc do organu I instancji; niemniej ww. postanowienie z [...] lipca 2015 r. zostało zaskarżone do Sądu. Nie czekając na zakończenie tego postępowania sądowego, organy dalej procedowały; w takich też warunkach wydane zostało postanowienie organu I instancji z [...] października 2016 r. nr [...]. Tymczasem wyrokiem z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 645/15 WSA we Wrocławiu uchylił ww. postanowienie kasacyjne organu II instancji z [...] lipca 2015 r. Dlatego też prawidłowo kwestionowanym postanowieniem doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji z [...] października 2016 r. nr [...], skoro zostało ono wydane na podstawie aktu, następnie uchylonego prawomocnym wyrokiem. Tego rodzaju okoliczność wypełnia przesłankę wznowienia z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione); niemniej skoro wystąpiła i została dostrzeżona w toku postępowania zwykłego, uzasadniała – wręcz czyniła koniecznym zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych też warunkach, wbrew stanowisku skarżącego, nie sposób przyjąć, aby kwestionowane postanowienie było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Jedynym powodem wydania kwestionowanego aktu na podstawie ww. art. 138 § 1 pkt 2, było uwzględnienie skutków prawnych prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 4 stycznia 2017 r. – jego wpływu na dotychczasowy przebieg postępowania. Tylko kwestia formalna zadecydowała więc o treści kwestionowanego rozstrzygnięcia, natomiast kwestia poruszona w wyroku wcześniejszym – NSA z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1324/13, o charakterze materialnym, nie mogła być w tej sytuacji w tym akcie rozważana. Znalazła jednak swój wyraz w orzeczeniu [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie; Sąd nie podzielił ani zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, ani art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do argumentacji skarżącego. Zdaniem Sądu, postanowienia GINB wydane w niniejszej sprawie spełniają wymogi określone w ww. art. 107 § 3, nadto – analiza w nich przedstawiona, wskazująca na niezasadność stwierdzenia nieważności badanego postanowienia, jest prawidłowa w tym: znajduje odzwierciedlenie w aktach. Sąd zauważa przy tym, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji (czy postanowienia) wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Przy czym, dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (tak NSA w wyroku z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1207/16). Dostrzegając powyższe i kierując się takim rozumieniem pojęcia rażące naruszenie prawa, Sąd stwierdza, że tego rodzaju wada nieważności w analizowanej sprawie nie wystąpiła. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.