VII SA/Wa 2641/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi P. G. jest decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na terenie działek ewid. nr: [...] i [...] obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na budowę jw. W dniu [...] czerwca 2017 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek J. P. o zmianę pozwolenia na budowę tj. zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. W wyniku czynności sprawdzających Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym dotyczącym rysunków zamiennych do ww. projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, polegających na doprowadzeniu do zgodności z obowiązującymi przepisami. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] sierpnia 2017 r. J. P. cofnął wniosek o zmianę pozwolenia na budowę odbierając jednocześnie dokumentację projektową. W związku z powyższym Starosta [...] uznając, że to strona dysponuje swoim uprawnieniem procesowym związanym z żądaniem kontynuowania wszczętego z jej wniosku postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożył P. G. podnosząc, że umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwi wyjaśnienie wpływu inwestycji na prawo do dysponowania działką nr [...], która stanowi jego własność. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że Prawo budowlane nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bez wniosku strony zainteresowanej budową, czy zmianą pozwolenia na budowę. To strona rozporządza swoim uprawnieniem procesowym związanym z żądaniem kontynuowania wszczętego z jej wniosku postępowania. W sytuacji, gdy cofa wniosek w sprawie, a postępowanie może być tylko prowadzone w oparciu o wniosek, postępowanie takie staje się obiektywnie bezprzedmiotowe. Brak wniosku niweczy możliwość dalszego procedowania w sprawie. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieprawidłowości w sprawie pierwotnego pozwolenia na budowę organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzone było postępowanie nadzwyczajne w trybie wznowieniowym z wniosku P. G., a Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego kwestii samowoli budowlanej Wojewoda [...] wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych dotyczących budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działek ewid. nr [...] i [...] obręb [...] położonych w miejscowości [...], nie stwierdzając aby były one prowadzone z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. G. Domagając się jej uchylenia w całości podniósł, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest sprzeczna z interesem społecznym, a postępowanie przed organami było prowadzone z naruszeniem art. 7 k.p.a., ponadto powinno być ono prowadzone dalej choćby z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postepowanie jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 140 k.c., przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazał na nieprawidłowości postepowania dotyczącego wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę stwierdzając, że przed umorzeniem postępowania organ powinien zbadać aktualny stan prawny dotyczący naruszenia prawa własności i wynikające z tego konsekwencje. W ocenie skarżącego przeszkodą do umorzenia postępowania jest niedostosowanie decyzji do obowiązującego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności umorzenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę tj. zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącej budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na terenie działek ewid. nr: [...] i [...] obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę jaki i zmiany tego pozwolenia oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Stanowi o tym art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego – pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie (...). Z kolei art. 36 a ust. 1 tej ustawy przewiduje, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub istotnych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. W rozpoznawanej sprawie inwestor posiadając ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 wystąpił o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącej budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych projektowanych na terenie działek ewid. nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Po wszczęciu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę inwestor pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. cofnął wniosek, obierając jednocześnie dokumentację projektową. W związku z powyższym organy obu instancji doszły do słusznego przekonania o braku woli strony postępowania co do dalszego jego prowadzenia. Zauważyć zatem należy, że skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, czy też jego zmiany to dopuszczalne jest również cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie. Zarówno bowiem złożenie wniosku inicjującego postępowanie, jak i jego późniejsze cofnięcie, jest fakultatywną, zależną od woli strony, czynnością procesową. Oznacza to, że czynność taka może także zostać odwołana, jednakże powinno to nastąpić do czasu ostatecznego rozpatrzenia żądania. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez organy obu instancji, że cofnięcie wniosku rodzi bezprzedmiotowość postępowania, w związku z czym należy umorzyć je na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest bowiem równoznaczne z brakiem żądania, pochodzącego uprawnionego podmiotu, do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej. Z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), nierozerwalnie powiązany z wolą podmiotu do prowadzenia tego postępowania, co obliguje organ do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji zachodzi bowiem tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., I OSK 394/11, LEX nr 1264790; wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., II OSK 1339/10, LEX nr 1132074). Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., II OSK 551/2011; LexPolonica nr 3960041; por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.02.2007 r., IV SA/Wa 49/2007; LexPolonica nr 2357841). Odstąpienie zatem wnioskodawcy od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty sprawy, czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, co z kolei musi skutkować jego umorzeniem na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że inwestor był uprawniony do cofnięcia swojego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. Skoro zaś z uprawnienia tego skorzystał, to niezależnie od przyczyn tego cofnięcia, organ I instancji nie miał innej możliwości, jak tylko umorzyć postępowanie w sprawie. Tym samym zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, należało uznać za prawidłową. Analizując treść złożonej w sprawie skargi trudno oprzeć się wrażeniu, że kwestionując decyzję o umorzeniu postepowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, skarżący w istocie zmierzał do poddania w tym postepowaniu kontroli decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę, podnosząc argumenty przeciwko tej decyzji i wskazując, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Takie stanowisko skarżący podtrzymał na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. Tymczasem postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji na niekorzyść skarżącego, jak również jej sprzeczności z interesem społecznym. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga bowiem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania, co do istoty sprawy. Niezrozumiale natomiast jest domaganie się przez skarżącego kontunuowania postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, wbrew woli inwestora z uwagi na zaistnienie w sprawie jego zdaniem przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zupełnym nieporozumieniem jest domaganie się od sądu administracyjnego, by wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, co skarżący wyartykuował na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. Wyjaśnić zatem należy, że przedmiotem wznowienia postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna procesowa – czyli sprawa weryfikacji decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, a właściwym do wznowienia tego postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a nie sąd administracyjny, jak oczekuje tego skarżący. Sąd nie doszukał się także w niniejszej sprawie, naruszenia powołanych przez skarżącego przepisów procesowych. W wyniku dokonanej kontroli, doszedł bowiem do wniosku, że organ w sposób prawidłowy ustalił okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, słusznie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji, należycie uzasadniając zaskarżoną decyzję. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Argumentację wywiedzioną na poparcie skargi, należało zatem ocenić jako dowolną polemikę ze stanowiskiem organu, nie znajdującą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tych też powodów Sąd skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).