II OSK 3437/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 417/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2018r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Gminy [...] kwotę 1570 zł (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje ściągnąć od Gminy [...] na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem brakującej części wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 417/18) oddalił skargę Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W toku kontroli budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. K. w [...] (działka nr [...], obr. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) stwierdził dostateczny stan techniczny tego budynku. Jednakże stan techniczny oficyny tego obiektu uzasadniał interwencję organu nadzoru budowlanego, bowiem: - oficyna ta od strony wschodniej była częściowo zawalona, w części niezawalonej brak było ściany szczytowej; - częściowo zawalona była konstrukcja dachu; - na całym budynku odpadał tynk oraz częściowo gzymsy; - obróbki blacharskie okazały się zniszczone, a rynny i rury spustowe groziły odpadnięciem; ponadto - kominy ponad dachem były zniszczone, cegły obluzowane. W toku postępowania PINB ustalił także, iż o przedmiotowy budynek nikt nie przejawia troski. Decyzje wymiarowe w sprawie podatku od działki nr [...] kierowane do S. C. (ujawnionego w ewidencji gruntów jako posiadacz samoistny tej nieruchomości) nie były skutecznie doręczane. Podkreślił organ I instancji, że w Starostwie Powiatowym w [...] nie uzyskano informacji o tym, na jakiej podstawie i kiedy S. C. został wpisany do ewidencji gruntów. W piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] oświadczył, że Gmina nie jest zobowiązana do utrzymywania tego obiektu. Zamieszkujący w nim lokatorzy, zostali zameldowani bez udziału Gminy. Gmina nie dysponuje przy tym żadnymi dokumentami o meldowaniu pierwotnych lokatorów ani ich następców prawnych. PINB przesłuchał w charakterze świadków lokatorów budynku. Ustalono osoby zbierające czynsz oraz podstawę prawną przydziału mieszkań (decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]). Organ ustalił także, iż ostatni remont został przeprowadzony w latach 1984-85 przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...]. Poszukiwanie ujawnionego w ewidencji gruntów samoistnego posiadacza nieruchomości – nie powiodło się. Gmina Pińczów wyraziła w sprawie stanowisko, iż nigdy nie zarządzała sporną nieruchomością. Sam fakt przydzielenia lokalu najemcy – w ocenie Gminy - nie oznacza, że przydział nastąpił z gminnego zasobu nieruchomości. Przedstawiciel Skarbu Państwa oświadczył, że Skarb Państwa również nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania organ I instancji przesłuchał także pracowników [...] w [...] - S. D. (od 1964 roku pracownik, od 1990 r. do 2007 r. dyrektor i prezes tego przedsiębiorstwa). Oświadczył on, że przedmiotowy budynek objęty był "szczególnym trybem najmu", tzn. Gmina lub Powiat mogły w prywatnym budynku zakwaterować rodzinę. Budynek ten nigdy nie był zarządzany przez [...] i od mieszkańców nie pobierano czynszu. Remonty były prowadzone na zlecenie i koszt Gminy. Dodatkowo przesłuchano świadka Z.B., byłego pracownika Prezydium, najpierw Powiatowej, a po 1975 roku Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Wyjaśnił on, że przedmiotowy budynek traktowany był jako mienie opuszczone, które przeszło na rzecz Skarbu Państwa i jego właścicielem było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], natomiast lokalami dysponowało Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Remonty wykonywał Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] jako jednostka podległa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Po reformie administracyjnej z 1975 roku dysponentem budynku była Miejska Rada Narodowa w [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) nakazującą Gminie [...] usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w przedmiotowym budynku mieszkalnym - "do 30 czerwca 2019 r." Nakazane czynności polegać miały na: remoncie więźby dachowej wraz z uzupełnieniem nieszczelnego pokrycia dachu, remoncie obróbek blacharskich oraz rynien i rur spustowych, skuciu odpadającego tynku z gzymsów, przemurowaniu kominów ponad dachem, rozebraniu zawalonych i wiszących elementów ścian, stropu i dachu w nieużytkowanej części oficyny od strony wschodniej z uzupełnieniem pozostającej środkowej ściany nośnej jako ściany szczytowej zewnętrznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła Gmina [...]. Kwestionowała ustalenie, iż jest zobowiązana do usunięcia stwierdzonych w tym budynku nieprawidłowości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej [...] WINB) decyzją z [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że w sytuacji niemożności ustalenia właściciela obiektu budowlanego oraz jego następców prawnych, obowiązek utrzymania obiektu spoczywa na zarządcy. Funkcję tę pełni podmiot faktycznie władający nieruchomością. Zdaniem organu odwoławczego, zarządcą spornego obiektu jest Gmina [...], jako następca prawny Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Mimo bowiem prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie udało się ustalić adresu S. C.. Podobna sytuacja występuje w odniesieniu do innego, ustalonego administratora budynku - K. K.. Wskazał organ odwoławczy, że w 1972 roku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej przydzieliło małżonkom P. pomieszczenie zastępcze w przedmiotowym budynku, a następnie poczuwało się do nakładów finansowych związanych z utrzymaniem obiektu poprzez przeprowadzanie remontów. Tym samym stało się faktycznym zarządcą budynku, a Gmina jako następca prawny Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] przejęła te obowiązki. Okoliczność, że Gmina [...] zaniedbuje swoje obowiązki nie zmienia faktu, że na Gminie ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym. W skardze do WSA w Kielcach Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. Podniosła, że organ nadzoru budowlanego powinien zwrócić się do sądu wieczystoksięgowego i w ten sposób ustalić, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a nie opierać się na danych z ewidencji gruntów. W ocenie strony skarżącej, należało także zwrócić się do Starosty Powiatowego lub Archiwum Państwowego o informacje dotyczące daty wybudowania budynku, dokumentacji budowlanej i osoby inwestora. Jeśli natomiast istniały podstawy do ustalenia właściciela w drodze przemilczenia lub zasiedzenia, to organ powinien rozważyć zawieszenie postępowania i wystąpienie do Starosty aby Starosta w trybie art. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego zwrócił się do sądu o ustalenie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej Gminy, oddanie przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] lokali w najem i wykonywanie remontów przed 1990 rokiem oznacza, że Skarb Państwa wykonywał czynności faktyczne zarządu nieruchomością, ze względu na zasadę jednolitości władzy państwowej, gdzie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej było organem administracji państwowej. Gmina [...] powstała w 1990 roku, od tej chwili posiada osobność prawną ale nie jest kontynuatorem Skarbu Państwa w zakresie zarządzania nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22.08.2018 r. oddalił skargę. Powołał materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji - art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązek usunięcie stwierdzonych w budynku nieprawidłowości spoczywa na właścicielu, a w dalszej kolejności na zarządcy obiektu budowlanego. Zwrócił uwagę, że w sprawie sporne jest to, czy w sytuacji gdy właściciel budynku jest nieznany, to Gmina [...] jest zarządcą tego obiektu w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, czy można na nią nałożyć obowiązek na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwy do ustalenia przez organ nadzoru budowlanego. Nie może to jednak być przeszkodą do podjęcia decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, jeśli stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny budynku. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeśli tylko stan prawny nieruchomości nie byłby ustalony, tj. nie wynikał w sposób oczywisty z dokumentów własności, wpisów w księgach wieczystych czy ewidencji gruntów. W ocenie sądu I instancji, w takiej sytuacji organ nadzoru może poprzez własne ustalenia, przy pomocy instrumentów prawnych jakimi dysponuje, ustalić zarządcę i skierować do niego decyzję. WSA w Kielcach zwrócił uwagę, że bezsporne jest, iż przedmiotowy budynek nie ma uregulowanego stanu prawnego, a z akt sprawy nie wynika by dla działki i budynku była prowadzona księga wieczysta. Zapisy ewidencji gruntów i budynków wskazują jako posiadacza samoistnego S. C., którego nie udało się ustalić. Wiadomo natomiast, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak: [...]) o opróżnieniu lokalu i przydzieleniu pomieszczenia zastępczego, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] (Referat Spraw Lokalowych), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz.U. z 1962 r., Nr 47, poz. 227), nakazało W. i T. małżonkom [...] wraz z dziećmi opróżnienie lokalu dotychczas zajmowanego i przydzieliło pomieszczenie zastępcze w domu przy ul. [...] w [...], składające się z 3 pokoi z kuchnią. Z decyzji tej wynika również, że administratorem budynku był K. K., nie wiadomo jednak kto to był i w czyim imieniu pełnił swoją funkcję. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 68 Prawa lokalowego z 1959 r. do sprawowania zarządu budynków stanowiących własność Państwa lub przejętych w zarząd państwowy (art. 70) powołane były właściwe organy administracji prezydiów miejskich, dzielnicowych, osiedli lub gromadzkich rad narodowych. W myśl art. 70 tej ustawy, zarządem właściwych organów administracji prezydiów rad narodowych mogły być objęte również budynki niestanowiące własności państwa, jeżeli zarząd budynku nie był przez właściciela w ogóle sprawowany lub jeżeli właściciel nie sprawował zarządu w sposób należyty. Stosownie zaś do art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy, przydziałowi podlegały lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji rad narodowych. Sąd I instancji uznał, że w świetle tych przepisów, skoro Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] przydzieliło lokal w budynku przy ul. [...] w [...] w trybie powołanej ustawy, to budynek ten znajdował się w zarządzie tegoż Prezydium. Dodatkowym potwierdzeniem tej okoliczności są zeznania świadka Z. B., pracownika Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w latach 1964-75, a potem pracownika Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Wynika z tych zeznań, że budynek przy ul. [...] traktowany był jako mienie opuszczone, które przeszło na rzecz Skarbu Państwa, a lokalami dysponowało Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Remonty wykonywał zaś Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] jako jednostka podległa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. WSA w Kielcach zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi zaś, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Regulacja powyższa oznacza, że Gmina [...] jest następcą prawnym Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Zasiedlenie budynku przy ul. [...] w [...] na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej i wykonywanie remontów tego obiektu przez jednostkę podległą temu Prezydium – w ocenie sądu I instancji - świadczy o tym, że względem tego budynku to Gmina [...], jako następca prawny Miejskiej Rady Narodowej w [...], powinna wykonywać prawa i obowiązki składające się, co najmniej, na treść zarządu w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego. Dodatkowo podkreślił WSA w Kielcach, że podmiotem prawa własności spornego budynku potencjalnie może być tylko Gmina [...], ponieważ budynek ten położony jest na jej terenie a nie ma innych podmiotów, które rościłyby sobie jakiekolwiek prawa do niego. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że dziedziczenie Gminy wyprzedza dziedziczenie Skarbu Państwa (art. 935 Kodeksu cywilnego). W ocenie sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy, organ administracji trafnie uznał Gminę [...] za podmiot, który może być adresatem decyzji, o której mowa w art. 66 Prawa budowlanego, gdyż w stosunku do przedmiotowego budynku Gmina była co najmniej zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego. Wobec takiej sytuacji faktyczno-prawnej i pilnej konieczności przeprowadzenia remontu, wystarczyło ustalić podmiot mogący być zarządcą. W konsekwencji, chybione okazały się zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Kielcach z dnia 22.08.2018 r. wniosła Gmina [...]. Skargę tę oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wadliwe przyjęcie, że z ustalonego stanu faktycznego można wywieść, że Gmina [...] jest zarządcą budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Pod pojęciem bowiem "zarządca obiektu budowlanego" mieści się jedynie podmiot, który włada nieruchomością na podstawie tytułu prawnego lub stosunku prawnego z właścicielem, a skarżący takich przesłanek nie wypełnia. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że przejęcie nieruchomości w zarząd przez prezydium rady narodowej następowało w sposób sformalizowany tj. w formie decyzji administracyjnej. Odnośnie spornej nieruchomości taka decyzja nie została wydana. W ocenie skargi kasacyjnej, Gmina [...] nie jest następcą Miejskiej Rady Narodowej w [...] na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisów wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mienie państwowe rad narodowych stało się w dniu wejścia w życie ustawy mieniem właściwych gmin ale stwierdzenia nabycia tego mienia następowało wyłącznie na podstawie decyzji wojewody (decyzja komunalizacyjna). Nadto, przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia na podstawie art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy było, aby mienie to w dniu 27.05.1990 r. (data wejścia w życie ustawy) było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie należało do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy. Skarga kasacyjna podkreślała, że Wojewoda [...] nie wydał decyzji komunalizacyjnej odnośnie spornego budynku. Zwracała też uwagę, że organ nadzoru budowlanego ustalił, iż administratorem budynku był K. K., a kwestia przydzielenia w budynku pomieszczenia zastępczego dla małżonków [...] jest bez znaczenia prawnego, bowiem osoby te nie płaciły czynszu, ani na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, ani Gminie [...]. Stwierdzała skarga kasacyjna, że ani Gmina [...] ani Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nigdy nie władały przedmiotową nieruchomością na podstawie tytułu prawnego tj. decyzji administracyjnej, bo taki akt nie został nigdy wydany. Nie został nawiązany także żaden stosunek obligacyjny. Akcentowano, że skarżąca kasacyjnie nie jest następcą prawnym terenowego organu administracji państwowej i błędne jest zastosowanie do niej art. 61 zdanie pierwsze w zw. z art. 66 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Zasadnie i trafnie zarzucono sądowi I instancji naruszenie art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186). Przepis ten stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Podkreślić należy, że wynikający z tego przepisu obowiązek troski o obiekt budowlany, obciąża wyłącznie wskazane w nim kategorie podmiotów, tj.: właściciela lub zarządcę takiego obiektu. Ustalenie konkretnego podmiotu, którego powyższy obowiązek dotyczy, jest powinnością organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie zmierzające do nałożenia nakazu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Konstrukcja ocenianego przepisu wskazuje przy tym, że nakaz usunięcia nieprawidłowości winien być skierowany w pierwszym rzędzie do właściciela obiektu, zaś w przypadku gdyby było to niemożliwe (np. z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości) – na zarządcę obiektu. O ile przy tym ustalenie właściciela nieruchomości nie nastręcza większych problemów, o tyle przyjęcie kto, w danym przypadku jest zarządcą obiektu, częstokroć może być kłopotliwe. Wynika to zasadniczo z braku jednolitej definicji "zarządcy obiektu" oraz z szerokiego spektrum przypadków powstających na kanwie analizowanego przepisu. Pomocne w ustaleniu pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego" jest odwołanie się do takiej cechy, jak władanie tą nieruchomością. Przymiot ten oznacza każdorazowo określony zakres władztwa danego podmiotu, a przez to i uprawnień przysługujących względem konkretnego obiektu budowlanego, związanych z jego funkcjonowaniem. W ocenianej sprawie sąd I instancji podzielił zapatrywania orzekających organów administracji co do tego, że adresatem obowiązku w zakresie należytego utrzymania budynku przy ul. [...] w [...], winna być Gmina [...]. Sąd I instancji przyjął bowiem, że ujawniony w ewidencji gruntów samoistny posiadacz tej nieruchomości – nie jest znany, zaś Gmina, z mocy przepisów ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) jest następcą prawnym Miejskiej Rady Narodowej w [...], która – w latach 70 XX wieku - podejmowała pewne czynności względem tegoż budynku (kwaterunek lokatorów), a przez to jest podmiotem zobowiązanym do jego utrzymywania. Stanowisko wyrażone przez WSA w Kielcach ocenić jednak należy jako nietrafne i pozbawione dostatecznych podstaw. Nie uwzględnia ono bowiem szeregu okoliczności faktycznych i prawnych występujących w ocenianym przypadku. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że sąd I instancji nie dostrzegł, iż akta sprawy nie zawierają dokumentu pozwalającego bez wątpienia przyjąć, że orzekające organy administracji podjęły wszystkie i właściwe czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego spornego obiektu. W szczególności nie ustaliły organy administracji tego, czy przedmiotowa nieruchomość ma w ogóle urządzoną księgę wieczystą. Akta sprawy nie dokumentują bowiem koniecznego wystąpienia organów nadzoru budowlanego do sądu wieczystoksięgowego w celu pozyskania informacji o księdze wieczystej nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] w [...]. Brak informacji sądu wieczystoksięgowego w powyższym zakresie świadczy o zaniechaniu ustalenia zasadniczej dla kontrolowanej sprawy okoliczności – tj. mogącego być ujawnionym w księdze wieczystej właściciela obiektu budowlanego. Jak przy tym wyżej wskazano, nakaz z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności winien zostać nałożony na właściciela obiektu. Nie można zarazem akceptować sposobu ustalenia stanu prawnego przedmiotowego budynku, jedynie w oparciu o treści ujawnione w ewidencji gruntów, z całkowitym pominięciem zbadania tego, czy dla spornej nieruchomości założona została księga wieczysta i jaka jest jej treść. Treść księgi wieczystej rozstrzyga o tym, kto jest właścicielem nieruchomości, zaś zapisy w ewidencji gruntów nie korzystają z szeregu domniemań prawnych właściwych dla zapisów ujawnionych w księgach wieczystych. Po drugie, trafnie wskazywała skarga kasacyjna, że brak jest podstaw do przyjmowania, iż Gmina Pińczów jest zarządcą spornej nieruchomości z uwagi na następstwo prawne wywodzone ze statusu miejskich rad narodowych funkcjonujących w odmiennych od dzisiejszych uwarunkowaniach prawnych i społecznych. Sam fakt, iż w latach 70-tych ubiegłego wieku, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] przydzieliło określonym osobom pomieszczenie zastępcze w spornym budynku, nie może jeszcze oznaczać, że Gmina [...] jest aktualnym zarządcą budynku przy ul. [...] w [...]. Wbrew ocenie sądu I instancji, takie następstwo nie wynika z powołanych przepisów ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Zwrócić należy uwagę, że przepisy wskazanej ustawy (art. 5 ust. 1) pozwalały na nabycie przez gminy konkretnego składnika mienia ogólnonarodowego, należącego do rad narodowych, po spełnieniu normatywnych przesłanek nabycia oraz potwierdzeniu tej okoliczności w wydawanej przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej. Taka decyzja nie została jednak wydana względem nieruchomości, której dotyczyło kontrolowane postępowanie. Oznacza to, że w trybie wskazanej ustawy Gmina [...] nie nabyła prawa własności budynku przy ul. [...] w [...]. Fakt zaś dokonywania przez miejską radę narodową czynności kwaterunkowych (przydzielenia lokatorom pomieszczenia zastępczego w tymże budynku) nie może mieć istotnego znaczenia dla ustalenia aktualnej sytuacji prawnej spornej nieruchomości, w tym identyfikacji podmiotu zobowiązanego do utrzymywania i użytkowania tego obiektu w należytym stanie technicznym (art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego). Inaczej mówiąc, czynności kwaterunkowe rady narodowej dokonywane prawie 50 lat temu, pozostają bez znaczenia dla ustalenia aktualnego zarządcy nieruchomości. Nie sposób przy tym kwestii następstwa prawnego gminy w zakresie zarządu nieruchomością, wyprowadzać z przepisów normujących zasady nabywania mienia komunalnego przez gminę na skutek reformy samorządu terytorialnego przeprowadzonej w 1990 r. Zarząd, to podejmowanie pewnych czynności faktycznych względem nieruchomości, w oparciu o określony tytuł prawny. Wskazana zaś przez sąd I instancji ustawa wprowadzająca ustawę o samorządzie terytorialnym, takiego aspektu nie regulowała. W przedstawionych okolicznościach uznać więc należało, że nie istniały podstawy do sformułowania przez sąd I instancji stanowiska, iż Gmina [...] jest zarządcą nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wobec powyższego, NSA uznając za usprawiedliwioną wskazaną wyżej podstawę skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę wniesioną przez Gminę [...]. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie. Jak bowiem wyżej wskazano, organy administracji nie poczyniły zasadniczych dla ocenianego przypadku ustaleń w zakresie zbadania stanu prawnego spornej nieruchomości a w tym czy została założona dla niej i jest prowadzona księga wieczysta. Nadto, w oparciu o wskazane wyżej względy uznać należało także, iż nietrafnie przyjęły orzekające organy nadzoru budowlanego, że Gmina [...] jest zarządcą tej nieruchomości. Akceptacja powyższego stanowiska prowadziłaby przy tym do nietrafnego wniosku, że właściwa gmina zobowiązana jest do utrzymywania w należytym stanie technicznym wszelkich obiektów budowlanych, znajdujących się na terenie tej gminy, których stan techniczny nie jest właściwy, a stan prawny jest nieuregulowany. Brak jest podstaw aby obowiązek ten wywodzić z przepisów Prawa budowlanego, przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia osoby właściciela nieruchomości w oparciu o analizę miarodajnych w tym zakresie dokumentów. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie ustalenie czy dla spornej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta i jaka jest jej treść. W zależności od poczynionych ustaleń i ich wyniku, konieczne może okazać się zwrócenie się do właściwych podmiotów celem wszczęcia postępowania zmierzającego do regulacji stanu prawnego obiektu (ustalenia następcy prawnego w oparciu o regulacje prawa spadkowego lub ustaw przewidujących nabycie własności nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny). Rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie także rozważenie możliwości i dopuszczalności nałożenia nakazu z art. 61 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego na osoby aktualnie zamieszkujące w spornym budynku. W tym celu konieczna będzie analiza tytułów prawnych tych osób do zajmowanych lokali. Analiza i ocena tych tytułów wraz z możliwym do ustalenia zakresem uprawnień tych osób do spornej nieruchomości, winna prowadzić do zweryfikowania tego, czy osoby te mogą być uznane za zarządów w rozumieniu wyżej wskazanym. Mając na względzie powyższe rozważania, w oparciu o art. 188 p,p.s.a. w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]). O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. Przepisy te przewidują, że organ administracji jest zobowiązany zwrócić poniesione koszty postępowania stronie, która wniosła skargę kasacyjną, w wyniku uwzględnienia której, uchylony został wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Z uwagi na dostrzeżone braki fiskalne skargi kasacyjnej, NSA w pkt III wyroku nakazał ściągnięcie od Gminy [...] na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] kwotę 50 złotych - brakującej części wpisu od skargi kasacyjnej. Postawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 223 § 2 p.p.s.a. w związku z § 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193).