I GSK 1125/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Po 479/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2018 r., [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcie bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 marca 2019r., sygn. akt III SA/Po Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2018r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302, obecnie Dz. U. z 2019r., poz.2325 dalej:"p.p.s.a.") - uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o kosztach postępowania. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z 11 stycznia 2016r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kole (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR"), przyznał [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 w łącznej wysokości [...] zł oraz uznał wnioskodawcę za rolnika uczestniczącego w systemie małych gospodarstw. Organ uznał decyzję za doręczoną skutecznie. Decyzją z 27 marca 2017r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Uzasadniając decyzję organ napisał, że decyzja z 11 stycznia 2016r. o przyznaniu płatności [...] została wysłana na adres [...] i doręczona jego żonie, [...] W dniu 27 maja 2016r. do Biura Powiatowego ARiMR w Kole wpłynął odpis skrócony aktu zgonu złożony przez [...] , z którego wynika, iż [...] zmarł w dniu 28 grudnia 2015r., czyli przed wydaniem decyzji. W dniu 27 maja 2016r. wpłynął także wniosek [...] o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika. Organ odmówił przyznania płatności wskazując, że prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku zostało złożone z uchybieniem 21-dniowego terminu od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia. Decyzja została doręczona [...]). Postanowieniem z 19 lipca 2017r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją z 6 listopada 2017r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej jako K.p.a.), art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 20 września 2016r., poz. 1512 z późn. zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o płatnościach ustalił [...] kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł. Uzasadniając decyzję organ napisał, że [...] wypłacono zaliczkę na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w wysokości [...] zł, a pozostałą kwotę w wysokości [...] zł wypłacono po wydaniu decyzji przyznającej płatność. Wypłata ta nastąpiła po śmierci beneficjenta. Środki wypłacone po śmierci beneficjenta zostały podjęte przez [...] i ta część płatności podlega zwrotowi, jako świadczenie nienależne. Organ podkreślił, że decyzja z 11 stycznia 2016r. była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, decyzją z 5 czerwca 2018r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 12 marca 2019r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2018r. i orzekł o kosztach postępowania. WSA wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 6 listopada 2017r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zostały wydane po stwierdzeniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że decyzja z 27 marca 2017r. o odmowie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 - jest ostateczna. W decyzji z 27 marca 2017r. organ opisał przebieg postępowania o przyznanie płatności, kontynuowanego wnioskiem skarżącej o przystąpienie do toczącego się postępowania, w przypadku śmierci rolnika (w tej sprawie: męża), na podstawie art. 27 ust 1 ustawy o płatnościach. WSA wyjaśnił, że zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, jeżeli: 1) grunty, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek; 2) zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności związanych do zwierząt były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy przez okres, w jakim posiadanie zwierząt jest warunkiem przyznania tych płatności; 3) spełnia on warunki do przyznania płatności. WSA wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, adresatem decyzji z 27 marca 2017r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 jest skarżąca - [...] , która - jak wynika z treści ww. decyzji - reprezentowana była w tym postępowaniu przez [...] . Decyzja została wysłana na adres skarżącej i zaadresowana do [...] , a po dwukrotnym awizowaniu decyzja została zwrócona do nadawcy i uznana za doręczoną skutecznie (w ramach tzw. doręczenia zastępczego, k. 13/5). WSA stwierdził, że w aktach administracyjnych dołączonych do skargi nie znajduje się dokument w postaci pełnomocnictwa udzielonego [...] przez skarżącą. Brak jest więc możliwości oceny, czy postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci męża - zostało zakończone, a decyzja odmowna stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. WSA zwrócił uwagę, że skarżąca, z zachowaniem 7-miesięcznego terminu, liczonego od dnia otwarcia spadku, wstąpiła do toczącego się postępowania poprzez złożenie wniosku (mąż skarżącej zmarł 28 grudnia 2015r., a wniosek został złożony 27 maja 2016r.). W ocenie WSA w świetle art. 27 ust 1 ustawy o płatnościach organ najpierw musi jednoznacznie ustalić, czy płatności bezpośrednie przysługują skarżącej, jako spadkobiercy po mężu (w 1/3 części). Sąd zaznaczył, że akta dołączone do skargi są niekompletne także w zakresie dotyczącym ilości stron postępowania zakończonego decyzją z 27 marca 2017r. o odmowie przyznania płatności - nie wiadomo, czy skarżąca była jedyną stroną tego postępowania. W opinii Sądu I instancji ponownie rozpoznając odwołanie organ wyższego stopnia zobowiązany będzie ustalić okoliczności czy skarżąca udzieliła pełnomocnictwa [...], po czym będzie zobowiązany prowadzić postępowanie, w zależności od ustaleń dokonanych przez organ. Organ II instancji będzie mógł przeprowadzić postępowanie w ww. zakresie samodzielnie lub, w zależności od okoliczności, uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. WSA ocenił, że na tym etapie postępowania odnoszenie się do zarzutów skargi jest przedwczesne, skoro z akt administracyjnych nie wynika czy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR miał podstawę do wszczęcia postępowania dotyczącego nienależnie pobranych płatności w sytuacji gdy, z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i przekazanego WSA przez organy administracji publicznej nie wynika, czy [...] jest pełnomocnikiem strony skarżącej. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie i wyniki tego postępowania będą stanowiły podstawę dla organu do rozstrzygnięcia przedmiotu niniejszej sprawy, którym jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie wezwania Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu do uzupełnienia akt administracyjnych o pełnomocnictwo udzielone [...] przez skarżącą; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że organ musi jednoznacznie ustalić, czy płatności bezpośrednie przysługują skarżącej, jako spadkobierczyni po mężu w 1/3 części, podczas gdy podstawą decyzji windykacyjnej w przedmiotowej sprawie było nienależne pobranie przez skarżącą płatności przekazanych na konto bankowe zmarłego męża bez podstawy prawnej, tj. na podstawie decyzji nieistniejącej, zatem okoliczności podnoszone przez Sąd I instancji pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie organów ARiMR; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich w przypadku śmierci rolnika może być więcej niż jedna strona postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej regulacji jednoznacznie potwierdza, że jedyną stroną postępowania w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich w przypadku śmierci rolnika jest ten spadkobierca, który złożył wniosek o przyznanie tych płatności na formularzu udostępnianym przez ARiMR załączając do tego wniosku oświadczenia pozostałych spadkobierców rolnika o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce rolnika i przyznanie mu płatności bezpośrednich. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na jej poparcie wskazując między innymi, że bezsprzecznym jest, że w przypadku, gdy w ocenie Sądu I instancji przedłożone przez organ akta administracyjne były niepełne, winien był wezwać Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego w Poznaniu do ich uzupełnienia. Wówczas organ przedłożyłby wniosek o wpis do ewidencji skarżącej z dnia 27 maja 2016r. wraz z pełnomocnictwem udzielonym w dniu 27 maja 2016r. [...] Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Oświadczył także, że zrzeka się rozprawy. [...] nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, Sąd II instancji rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Omawiany środek prawny jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym. Jego granice są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, zawierać określenie naruszonego przepisu wraz ze wskazaniem jednostki redakcyjnej aktu prawnego, którego naruszenie zarzuca, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (v. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012r., II GSK 20/11, LEX nr 1121149). Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie, skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię jak i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych dołączonych do skargi nie znajduje się dokument w postaci pełnomocnictwa udzielonego [...] przez skarżącą. Brak jest więc możliwości oceny, czy postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci męża - zostało zakończone, a decyzja odmowna stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. WSA zaznaczył, że akta dołączone do skargi są niekompletne także w zakresie dotyczącym ilości stron postępowania zakończonego decyzją z 27 marca 2017r. o odmowie przyznania płatności - nie wiadomo, czy skarżąca była jedyną stroną tego postępowania. W opinii Sądu I instancji ponownie rozpoznając odwołanie organ wyższego stopnia zobowiązany będzie ustalić okoliczności czy skarżąca udzieliła pełnomocnictwa [...] , po czym będzie zobowiązany prowadzić postępowanie, w zależności od ustaleń dokonanych przez organ. W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego organ wskazał na przepisy art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie wezwania Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu do uzupełnienia akt administracyjnych o pełnomocnictwo udzielone [...] przez skarżącą. W myśl art. 133 p.p.s.a. § 1. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy chyba że, organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. § 2. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Z przepisów tych wynika więc, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jedynie granicami rozpoznawanej sprawy. Sąd orzeka na podstawie akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawą kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem powszechnie znanych faktów (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Tak więc sąd nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddaje ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy należy więc rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala sądowi orzekającemu na dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, w tym na podstawie domysłów bądź przypuszczeń. Ustaleń tych dokonują określone organy, sąd administracyjny w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanej przez organ administracji publicznej w których zawarty został materiał faktyczny i dowodowy pozwalający na określenie stanu wiedzy umożliwiającej dokonanie kontroli sądowej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze wskazane zapatrywania skonstatować należy, że to do obowiązku organu należało przedłożenie wszystkich istotnych dokumentów umożliwiających skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji. Brak kompletności akt postępowania stanowi uchybienie odnoszące się do zgromadzenia i przedstawienia materiału dowodowego uniemożliwiając jednoznaczną weryfikację ustaleń poczynionych przez organ a tym samym weryfikację prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji zaniechał wezwania Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego w Poznaniu do uzupełnienia o pełnomocnictwo udzielone w dniu 27 maja 2016r. [...] w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowiącego o obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Wezwanie bowiem organu o dołączenie do akt dokumentu z którego wynikałaby zasadność jego stanowiska w sprawie zawisłej przed sądem administracyjnym, wykracza poza dyspozycję art. 54 § 2 ustawy i jest niedopuszczalna jako godząca w zasadę prawa do sądu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego (v. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018r., sygn. akt I GSK 2300/18, dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami środka prawnego, w tym określonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami. Z tej przyczyny zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego należy uznać, za co najmniej przedwczesny, wobec niezakwestionowania skutecznie w skardze kasacyjnej stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, więc zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.