I OSK 4209/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki komandytowej z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1311/18 o odrzuceniu skargi [...] Spółki komandytowej z siedzibą w W. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Spółki komandytowej z siedzibą w W. (zwanej dalej skarżącą lub Spółką) na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwanej dalej Komisją) z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy. Powyższe orzeczenie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komisja na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej ustawą z dnia 9 marca 2017 r.) postanowiła: 1. zabezpieczyć postępowanie rozpoznawcze przed Komisją w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., dotyczącej nieruchomości położonej w [...] poprzez ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o stosownym numerze przez Sąd Rejonowy [...]; 2. zawiadomić o wydaniu postanowienia poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Skargę na powyższe postanowienie wniosła ww. Spółka. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie. Wskazując na treść art. 3 § 2 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że orzeczenie oparte na art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy. Orzeczenie to nie kończy też postępowania, a także nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie zostało ono również wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Jest to rozstrzygnięcie incydentalne, którego celem jest zabezpieczenie prawidłowego toku administracyjnego postępowania rozpoznawczego, prowadzonego przed organem administracji. Nie przysługuje więc na kwestionowane rozstrzygnięcie skarga do sądu administracyjnego, a w związku z tym wniesiona skarga podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka, zaskarżając je w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a w związku z art. 166 P.p.s.a. przez: a. wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na skutek całkowitego zaniechania przedstawienia stanu sprawy, a w szczególności przyczyn wniesienia przez stronę skarżącą skargi na postanowienie Komisji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego przed Komisją w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., dotyczącej nieruchomości położnej [...] poprzez ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] dla której Sąd Rejonowy [...] , prowadzi księgę wieczystą o stosownym numerze, a także stanowiska strony skarżącej co do dopuszczalności skargi na ww. postanowienie przedstawionego szczegółowo w piśmie z dnia 1 sierpnia 2018 r.; b. niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji postanowienie o zabezpieczeniu jako postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., skoro do tej kategorii postanowień zalicza się postanowienia wydawane wyłącznie na podstawie przepisów materialnoprawnych, a takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. (np. art. 23 tej ustawy); c. niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji postanowienie o zabezpieczeniu nie podlega kognicji sądu administracyjnego, skoro akty administracyjne o analogicznej treści również obejmujące ustanowienie zakazu zbywania i obciążania nieruchomości (np. wydawane na podstawie art. 164 § 1 pkt 4 w zw. z art. 154 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) podlegają kognicji sądu administracyjnego; 2. art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia z pominięciem złożonego do akt sprawy stanowiska strony skarżącej co do dopuszczalności skargi na postanowienie o zabezpieczeniu, przedstawionego szczegółowo w piśmie z dnia 1 sierpnia 2018 r.; 3. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 oraz 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy nie jest tym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., mimo że: (i) byt tego postanowienia ma samodzielny charakter i nie jest ono weryfikowane wraz z decyzją Komisji wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, a co wynika z art. 24 ust. 1 tej ustawy, nadto pominięcie, że (ii) zabezpieczenie postępowania rozpoznawczego jest sprawą autonomiczną względem postępowania głównego - postępowania rozpoznawczego, bowiem wydanie postanowienia o zabezpieczeniu, o określonej treści wymaga spełnienia ustawowych przesłanek określonych w art. 23 ust. 1 ustawy, a nie jest pozostawione dyskrecjonalnej decyzji Komisji; 4. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i art. 23 ust. 1 ustawy w związku z art. 45 ust. 1, art. 184 oraz 2 i art. 64 ust. 1 – 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w polskim porządku prawnym możliwe jest nałożenie przez organ administracji publicznej na stronę zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości (a zatem ingerującego w najwyższym w stopniu w konstytucyjne prawa majątkowe), bez możliwości poddania aktu administracyjnego ustanawiającego ten zakaz kontroli sądowej (przez sąd administracyjny), a tym samym pozbawienia adresata tego zakazu prawa do sądu w sprawie legalności tego zakazu, tj. w sprawie czy zaistniały ustawowe przesłanki do jego ustanowienia, a nadto, czy nie jest on nadmiernie dolegliwy dla adresata nawet z punktu widzenia celów postępowanie głównego, którego zabezpieczeniu ma służyć; a w konsekwencji naruszenie: 5. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że na postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postanowienie o zabezpieczeniu jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie złożyła Komisja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 182 P.p.s.a.: "§ 1 Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). W świetle powyższej regulacji brak było zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną podstaw do uwzględnienia wniosku stron postępowania i rozpoznania jej na rozprawie tym bardziej, że jedyna kwestia podlegająca ocenie dotyczyła dopuszczalności skargi i nie nasuwała większych wątpliwości interpretacyjnych. Z tego też powodu, oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 P.p.s.a. (zarzut 1). Uzasadnienie skarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, zaś "całkowite zaniechanie przedstawienia stanu sprawy, a w szczególności przyczyn wniesienia przez stronę skarżącą skargi (...)" – jak wskazuje skarżąca Spółka – wynika ze stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Odrzucając natomiast skargę, Sąd kończy sprawę formalnie, z uwagi na nieusuwalne przeszkody procesowe do jej rozpoznania i nie ocenia merytorycznych okoliczności wydania skarżonego aktu. Trudno również uznać uzasadnienie Sądu pierwszej instancji za wadliwe tylko z tego powodu, że nie odniesiono się w nim na zasadzie analogii do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wydawanych w tym postępowaniu postanowień. Z przyczyn powyższych Sąd pierwszej instancji nie musiał również odnosić się do przedstawianych w sprawie stanowisk strony skarżącej, w tym w piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r., tj. repliki do odpowiedzi na skargę, a co z kolei czyniło niezasadnym drugi zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie 1 w związku z art. 166 P.p.s.a. (zarzut 2). Przechodząc do oceny stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje na trzy rodzaje postanowień. Pierwsze dotyczy postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, drugie postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty i trzecie postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień tam wymienionych. Nie budziło wątpliwości, że skarżone postanowienie Komisji nie należało ani do pierwszej, ani trzeciej grupy. Zdaniem skarżącej Spółki jest to natomiast postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Z tym stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić z następujących powodów. Należy zwrócić uwagę, że klasyfikowanie tej kategorii postanowień budziło w literaturze znaczne trudności. Jak wskazywano, z takimi postanowieniami mamy do czynienia zupełnie wyjątkowo, gdyż organ administracyjny załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Z drugiej jednak strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym istnieje grupa postanowień, które nie dotyczą wyłącznie określonych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz są wydawane poza sformalizowanym postępowaniem jurysdykcyjnym toczącym się w celu wydania decyzji rozstrzygającej materialną sprawę administracyjną, chociaż na większość takich postanowień służy zażalenie (E. Ochendowski [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski. Postępowanie administracyjne. Warszawa 2004 r., str. 57 – 58 oraz T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5, str. 65 – 66). Zdaniem również części doktryny, a na co powołuje się również strona skarżąca, podstawa prawna do wydania tego typu postanowień może wynikać wyłącznie z przepisów prawa materialnego (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, str. 58). Trudno jednak uznać, aby przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., na podstawie którego Komisja wydała skarżone postanowienie, miał taki charakter. Przepis ten reguluje, jak sam wskazuje, sposób zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania Komisji, a więc określa sposób i tryb działania organu administracyjnego. Jest zatem przepisem o charakterze proceduralnym (formalnym). Zgodnie z nim: "Jeżeli jest to niezbędne dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, Komisja może, w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym, a w przypadku decyzji, która nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, także ustanowić zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości. Wpis wywołuje skutek ostrzeżenia, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790, z późn. zm.)". Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną "postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty" powinno prowadzić do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego poprzez wydanie władczego, jednostronnego, zewnętrznego aktu organu administracyjnego. Powinno zatem rozstrzygać sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, a więc określać uprawnienia i obowiązki wynikające z określenia treści stosunku administracyjnoprawnego. Takiego charakteru nie ma natomiast skarżone postanowienie Komisji, wydane na podstawie przepisu proceduralnego. W tym stanie sprawy, prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji niedopuszczalność wniesionej w sprawie skargi. Podniesione natomiast w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. (zarzut 3) oraz art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 45 ust. 1, art. 184 oraz art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zarzut 4), z uwagi na powyższe, okazały się być niezasadne. Wbrew natomiast argumentacji skargi kasacyjnej nie można uznać, aby przedmiotowe postanowienie Komisji ingerowało "w najwyższy sposób" w konstytucyjne prawo własności, skoro ma ono charakter czasowy, a jego celem jest zapobieżenie sytuacji powodującej stan nieodwracalności skutków prawnych badanej przez Komisję decyzji przed zakończeniem postępowania. Nie można również dopatrzyć się w takiej sytuacji naruszenia gwarantowanego przez Konstytucję RP prawa do sądu skarżącego. Prawo to nie ma charakteru absolutnego i nie gwarantuje stronie możliwości skarżenia oddzielnym środkiem odwoławczym każdego wydawanego w toku postępowania aktu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.