II SA/Po 476/18

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi M. spółki jawnej z siedzibą w [...] na czynność Burmistrza Gminy O. z dnia [...] marca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej M. spółka jawna z siedzibą w [...] kwotę 200,- zł (dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest czynność Burmistrza Gminy [...] (dalej zwanego "Burmistrzem") z dnia 22 marca 2018 r. dotycząca opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Powyższa czynność została podjęta w następujących okolicznościach. Dnia 8 marca 2018 r. M. sp.j. wystąpiła do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej obejmującej dziewięć wyszczególnionych punktów (k. 4 akt administracyjnych). Pismem z dnia 22 marca 2018 r., [...] Burmistrz przesłał odpowiedź w zakresie pytań 3, 5 i 7, natomiast zarazem poinformował, że ze względu na obszerny zakres merytoryczny, temporalną tematykę objętą pytaniami oraz potrzebę odszukania materiałów w zbiorach archiwalnych – udostępnienie informacji publicznej dotyczącej punktów 1, 2 4 i 9 nastąpi w terminie do dnia 27 kwietnia 2018 r. zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (na datę pisma tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., obecnie Dz. U. 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p."). W piśmie zawarto także informację, że "w wyniku udostępnienia informacji publicznej dot. pkt. 1, 2, 4, 9 Urząd naliczy opłatę w szacunkowej wysokości około 150 zł na podstawie art. 15 cytowanej wyżej ustawy" (k. 30 akt administracyjnych). Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r., [...] Burmistrz przesłał odpowiedź na pytania 1, 2 4 i 9 przedstawione we wniosku M. sp.j. z dnia 8 marca 2018 r. (k. 37 akt administracyjnych). Pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. M. sp.j. wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa poprzez zaniechanie naliczenia opłaty w kwocie 150 złotych oraz do udostępnienia żądanych informacji bez obciążania kosztami. Wystąpiła także o zaniechanie żądania dostarczenia opłaconego pełnomocnictwa. W obszernych motywach prawnych wezwania spółka wyjaśniła między innymi, że organ nie może informować o naliczeniu opłaty (za udostępnienie informacji publicznej) bez wskazania sposobu wyliczenia rzeczywiście poniesionych kosztów oraz bez wskazania konkretnego przepisu ustawy. M. sp.j. podniosła, że w piśmie z dnia 22 marca 2018 r. nie wskazano precyzyjnie podstawy prawnej, a ponadto nie wyjaśniono jakie rzeczywiście koszty będą składały się na naliczoną opłatę. Dodatkowo została ona naliczona w szacunkowej wysokości; nie podano jakie będą rzeczywiste koszty związane z udostępnieniem informacji (k. 41-43 akt administracyjnych). Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r. Burmistrz odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do kwestii naliczenia opłaty wyjaśnił, że informacja o jej szacunkowej wysokości wynikała ze sposobu udostępnienia informacji wskazanej we wniosku z dnia 8 marca 2018 r. Burmistrz wyjaśnił pełnomocnikowi M. sp.j., że nie został on obciążony opłatą. Pismem z dnia 2 maja 2018 r. M. sp.j. wniosła skargę na "akt Burmistrza Gminy [...] z dnia 22 marca 2018 r. polegający na poinformowaniu o naliczeniu opłaty w szacunkowej wysokości oraz zobowiązujący do dostarczenia opłaconego pełnomocnictwa, z którego będzie wynikać umocowanie". W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Odnosząc się do kwestii informacji o opłacie organ wyjaśnił, że projektant studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapowiadał, że przekaże [na potrzeby realizacji wniosku [...] sp.j. – uw. Sądu] materiały, o których mowa w punkcie 2 harmonogramu będącego załącznikiem do umowy o sporządzenie studium. Burmistrz udzielając 22 marca 2018 r. spółce częściową informację publiczną nie znał jeszcze objętości dokumentów studialnych, które miały być później udostępnione, stąd zdecydował o podaniu szacunkowej kwoty mogącej wynikać z kosztów kserowania dokumentów. Brał przy tym pod uwagę ich prognozowaną ilość (ok. 120-150 dokumentów A4 oraz 10 sztuk map A3 i A1). Zdaniem organu zamierzone przekazanie [...] sp.j. odbitek generowałoby koszty zbliżone do podanej szacunkowej kwoty opłaty (kopie map należałoby wykonać poza urzędem, a kopie w urzędzie wymagałyby pracy pracownika w nadgodzinach). Burmistrz podkreślił też, że poinformował [...] sp.j. jednie o szacunkowej, a nie docelowej, kwocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Organ przekazałby skarżącej informację o faktycznej wysokości opłaty, gdyby dokumentację dotyczącą zmiany studium otrzymał od projektanta i udostępnił. Dodał, że ostatecznie jednak wyjaśnił [...] sp.j., że opłata nie będzie naliczona. W piśmie z dnia 14 czerwca 2018 r. pełnomocnik [...] sp.j. zajął stanowisko w kontekście odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz zaznaczył – odnośnie opłaty – że "nie został Pan nią obciążony". Takie zdanie w czasie przeszłym oznacza, iż nie jest wykluczone, że opłata zostanie naliczona w przyszłości. W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2018 r. Burmistrz wyjaśnił jeszcze raz, że szacunkowa opłata, której dotyczy skarga, została przedstawiona w związku z ilością przewidywanych dokumentów od urbanisty. Poinformowano jednak skarżącą, że opłata ta nie będzie pobierana. Odnosząc się do obaw, że pobranie jej mogłoby nastąpić w przyszłości, organ podniósł okoliczność, że jest to twierdzenie nielogiczne, gdyż urbanista nie przekazał organowi zapowiadanych dokumentów w celu udostępnienia ich [...] sp.j. [tj. w konsekwencji nie doszło do udostępnienia informacji rodzącej koszty – uw. Sądu]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Rozważenie całokształtu okoliczności sprawy doprowadziło Sąd do przekonania, że skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Na wstępie Sąd wyjaśnia, że podziela ugruntowane już współcześnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażające pogląd, że akt dotyczący opłaty za udostępnienie informacji publicznej z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zob. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 213/17, orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Zarazem Sąd podkreśla, że niniejsza sprawa ma charakter niestandardowy i byłoby niewłaściwym bezrefleksyjne oparcie się na dotychczasowym orzecznictwie. Przede wszystkim rozpocząć należy od położenia nacisku na treść przepisu prawa stanowiącego podstawę zaskarżalności aktów dotyczących opłat za udostępnienie informacji publicznej. Art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. stanowi, że przedmiotem skargi mogą być inne (aniżeli wymienione w art. 3 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a.) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej "dotyczące uprawnień lub obowiązków" wynikających z przepisów prawa". Z przepisu tego można wyprowadzić więc wniosek o konieczności istnienia takiej oto cechy zaskarżanego aktu lub czynności, że muszą one dotyczyć "uprawnień lub obowiązków", a więc je konkretyzować. Jak wskazano na wstępie, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd o zaskarżalności aktu o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Uznano tak przede wszystkim dlatego, że opłata w ustalonej wysokości może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskującego. Jednocześnie należy z całą stanowczością podkreślić – czego dotychczas w orzecznictwie nie uwypuklono – że o ile twierdzi się o zaskarżalności aktów z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., to domyślnie zawsze dotyczy to definitywnego ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, a więc aktu wystosowanego w formie "informacji", "wezwania", "noty", "zarządzenia" określających precyzyjną kwotę do zapłaty, z podaniem terminu jej uiszczenia, a często także i rachunku organu. Doskonałym przykładem orzeczeń (spośród wielu podobnych), które zapadły w kontekście opisanego powyżej stanu faktycznego, są chociażby postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 213/17, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Po 864/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowią one potwierdzenie powszechnie przyjętej praktyki działania organów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, które z reguły przed udostępnieniem informacji publicznej wskazują na zapowiadaną (szacunkową) kwotę kosztów, jakie wiązać się mogą z udostepnieniem informacji publicznej, natomiast po udostępnieniu informacji kierują wezwanie ("informację, "notę", "zarządzenie") do zapłaty rzeczywistej kwoty poniesionych kosztów. Odnotować należy, że w sytuacji, gdy organy realizują kompetencję z art. 15 ust. 1 u.d.i.p,. dwuetapowo, to jest wystosowują zapowiedź pobrania szacunkowej ("około") opłaty za mające nastąpić udostępnienie informacji publicznej, a następnie (po udostępnieniu informacji) wzywają do precyzyjnie określonej kwoty, przedmiotem zaskarżenia przed sądem administracyjnym zawsze jest to ostatnie wezwanie. Dopiero ono ma bowiem charakter aktu definitywnego. W okolicznościach, w jakich skargę złożyła [...] sp.j., w dniu 22 marca 2018 r. doszło jedynie do poinformowania spółki o szacunkowej wysokości opłaty, która mogła zostać pobrana w związku z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Podkreślić nadto należy z całą stanowczością, że do pobrania takiej opłaty nie doszło. Nie budzi to wątpliwości, gdyż nie doszło do sprecyzowania kwoty opłaty po udostępnieniu informacji publicznej, a co więcej – w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – Burmistrz odpowiedział jednoznacznie, że opłata nie została naliczona. Wbrew obawom [...] sp.j. nie ma także żadnych podstaw do twierdzenia, że organ opłatę rzekomo miałby naliczyć w przyszłości, gdyż z zakresu udostępnionej przy piśmie z dnia 6 kwietnia 2018 r. dokumentacji wynika, że nie zawiera ona materiałów studialnych, których kopiowanie wedle wyjaśnień Burmistrza miało generować koszty. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy informacja o szacunkowej wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, jako dopiero zapowiedź pobrania takiej opłaty (co nie doszło do skutku, o czym organ jednoznacznie powiadomił wnioskodawcę), nie stanowiła aktu ani czynności "dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Pismo Burmistrza z dnia 22 marca 2018 r. nie skonkretyzowało bowiem żadnego obowiązku względem [...] sp.j., który rodziłby potrzebę zapewnienia ochrony prawnej. Dodać należy, że w niniejszej sprawie nie sposób twierdzić, że działania organu złożyły się na akt lub czynność "dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" nawet gdyby uznać, że skarżąca spółka mogła poszukiwać ochrony prawnej w związku z zapowiedzią ustalenia opłaty związanej z udzieleniem informacji publicznej. Jest tak dlatego, że organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wyraźnie oświadczył, że opłata z tytułu udostępnionej informacji opłata nie została pobrana. Nie doszło więc do naliczenia opłaty, a to oznacza, że ponad wszelką wątpliwość nie ma aktu nakładającego obowiązek, który miałby być przedmiotem kontroli. Sąd zaznacza także, że niezrozumiałe są motywy działania M. sp.j., która zdecydowała się skierować do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a gdy 20 kwietnia 2018 r. otrzymała w istocie korzystną odpowiedź, że nie została obciążona opłatą (w związku z udostępnieniem informacji, które miało miejsce wcześniej – to jest 6 kwietnia 2018 r.), wniosła mimo to skargę. W ocenie Sądu skarżąca przywiązuje zbyt duża wagę do faktu wystosowania do niej pisma z zapowiedzią pobrania szacunkowej wysokości opłaty, co nie przełożyło się jeszcze na żadne obowiązki, a traci z pola widzenia fakt, że do ustalenia i zobowiązania do zapłaty opłaty w określonej wysokości ostatecznie w ogóle nie doszło (co wprost oświadczył organ 20 kwietnia 2018 r.). Innymi słowy, na [...] sp.j. nie nałożono żadnego obowiązku, a więc nie można twierdzić, że przedmiotem skargi jest akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podsumowując Sąd stwierdza, że pismo z dnia 22 marca 2018 r., [...] nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taki charakter miałoby dopiero "wezwanie" ("informacja, "nota", "zarządzenie") do zapłaty sprecyzowanej kwoty, w określonym terminie na rachunek organu. Do tego drugiego jednak nie doszło, a wręcz przeciwnie, organ jednoznacznie wyjaśnił, że opłaty nie nałożył. Niezależnie od powyższego uzupełniająco można dodać, że trudno sobie wyobrazić kontrolę przez Sąd czynności informującej o szacunkowej ("około") wysokości opłaty, gdyż nie wynika z niej w istocie kwota, jaka miałaby być weryfikowana. Końcowo przyznać można rację [...] sp.j. o tyle tylko, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 kwietnia 2018 r. została sformułowana niefortunnie, jako że gramatycznie skierowano ją do pełnomocnika (cyt. "nie został Pan nią [opłatą] obciążony"). Nie ulega jednak wątpliwości, że Burmistrz oświadczył, iż nie naliczył opłaty i nie obciążył nią wnioskodawcy w związku z wcześniejszym nadesłaniem materiałów załączonych do pisma z dnia 6 kwietnia 2018 r. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach sprawy skarga skierowana przeciwko pismu Burmistrza z dnia 22 kwietnia 2018 r. jest niedopuszczalna. Informacja o szacunkowej dopiero wysokości opłaty nie jest bowiem ani aktem ani czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Postanowienie o odrzuceniu skargi zostało wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uznał, że warunek czasowy zawarty w tym przepisie (Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego "do dnia rozpoczęcia rozprawy") ma zastosowanie tylko do ostatniego członu analizowanej tu jednostki redakcyjnej, a więc cofnięcia pisma. Zachodziły więc podstawy do zwrotu wpisu i nie miało znaczenia, że do odrzucenia skargi doszło na rozprawie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., II OZ 617/16, M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el., komentarz do art. 232, pkt IV.2).