II SA/Wr 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi S. Ch. i E.Ch. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy L. zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie O., gmina L., na działki nr [...], [...] i [...] jako niezgodny z ustaleniami § 10 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu O., uchwalonym przez Radę Gminy L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r.(Dz.Urz.Woj.Doln. Z [...] r., poz. [...]). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 4 powyższego planu miejscowego, na terenach przeznaczonych na zainwestowanie dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych o szerokości min. 8 m, natomiast na zakończeniu dróg nieprzelotowych place manewrowe 12 m x 12 m. Organ stwierdził, że dzielona działka posiada dostęp do progi publicznej poprzez działkę nr [...], która posiada 4 m szerokości, a więc nie spełnia warunków zapisu ww. przepisu § 10 ust. 1 pkt 4 planu. Dodatkowo organ I instancji uznał, że istniejąca droga wewnętrzna (dz. nr [...]) nie spełnia warunków technicznych zawartych w § 14 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na skutek wniesienia zażalenia przez wnioskodawczynię S. Ch. i E.Ch., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (zwane dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) rozpoznało sprawę ponownie i postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwana dalej jako u.g.n. ( Dz.U. z 2016 r, poz. 2147 ze zm.) - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i stwierdziło, że projekt podziału działki oznaczonej numerem [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie O. gmina L., na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w oparciu o uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu O.(Dz.Urz.Woj.Doln. z [...] r., poz. [...]). W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że sprawy podziałów nieruchomości unormowane są przepisami działu III rozdziału 1 "Podziały nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 92 ust. 1 tej ustawy a następnie stwierdził, że podziału pozostałych nieruchomości, jak stanowi art. 93 ust. 1 cyt. ustawy można dokonać, jeżeli podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 1). W braku planu stosuje się przepis art. 94. Kolegium stwierdziło, że z załączonego do wniosku wstępnego podziału dzielona działka nr [...] przylega do działki nr [...] (dr). Na projekcie podziału, odnośnie działki nr [...], umieszczono zapis: "służebność gruntowa na działce [...] zapewniając dostęp do drogi publicznej – nr działki ewidencyjnej [...]". Organ odwoławczy wyjaśnił, że dzielona działka nr [...] położona jest na obszarze, który w obowiązującym planie miejscowym oznaczony jest symbolem MN/U 14. Według § 16 ust. 1 m.p.z.p. jako przeznaczenie podstawowe dla tego terenu przewiduje się zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę usługową, a jako uzupełniające zabudowę zagrodową. Plan ten reguluje także w § 13 szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości, stanowiąc w ust. 2 dla terenów MN/U i U, następujące ustalenia: a) pow. działek nie może być mniejsza niż 1500 m², b) szerokość frontu działek co najmniej 20 m, c) kąt położenia granic działek w stosunku do asa drogowego powinien zawierać się w przedziale od 80 do 90. W ocenie SKO projektowany podział jest niezgodny z planem miejscowym już tylko z tego powodu, że przewiduje wydzielenie działek mniejszych niż 1500 m². Okoliczność ta przesądza, w ocenie organu odwoławczego, o wyniku sprawy. Jednocześnie Kolegium wskazało, że błędnie organ I instancji powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Są to te same przepisy obowiązującego prawa, które stanowią podstawę do sporządzenia m.p.z.p. oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero brak tych dokumentów skutkuje koniecznością dokonywania oceny dopuszczalności podziału nieruchomości w świetle tych przepisów, które będą adekwatne do sposobu zagospodarowania, na jaki wskaże właściciel wnioskujący o podział. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że skoro organ I instancji stwierdził spełnienie warunku dostępu działki nr [...]do drogi publicznej, to z konfiguracji projektowanych do wydzielenia działek o numerach [...], [...] i nr [...] nie można wnioskować, że działki te dostępu do drogi publicznej nie posiadają. Niezrozumiałe dla Kolegium jest też to, że Wójt powołał się na przepis § 10 ust. 1 pkt 4 planu, odnoszący się do dróg wewnętrznych. Skoro z projektu podziału nie wynika, aby jego celem było m.in. wydzielenie gruntu dla potrzeb realizacji tego rodzaju drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniosła S. Ch., zarzucając błędne zastosowanie przez organ odwoławczy § 13 pkt 2 m.p.z.p., wskazując iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie gdyż odnosi się tylko do scalania i podziału nieruchomości. W sprawie ma zastosowanie, zdaniem skarżącej, przepis § 16 ust. 1, w którym nie ma ustalonej minimalnej wielkości wydzielanej działki. W związku z powyższym zarzutem wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji (prawidłowo powinno być postanowienia) i uwzględnienie zażalenia na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej p.p.s.a. (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie przepisu art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który je ustanowił. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Przez zgodność z ustaleniami planu ustawodawca rozumie zarówno zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2002 r. II SA/Łd 1093/01, ONSA 2004/1/15). Zatem z powyższych przepisów wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Rację ma Kolegium wskazując, że organ I instancji błędnie powołał w badanej sprawie § 10 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., który odnosi się do nowo planowanych dróg wewnętrznych, gdy tymczasem sprawa nie dotyczy podziału nieruchomości (dz. nr [...]) pod drogę wewnętrzną, gdyż dzielona działka ma dostęp do drogi publicznej ( nr [...]) za pośrednictwem drogi wewnętrznej (nr [...]). Słusznie także SKO zakwestionowało możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodać tylko wypada, że przepisy tego rozporządzenia (wykonawczego do Prawa budowlanego) mają zastosowanie dopiero na etapie późniejszym, tj. w procesie sporządzania projektu budowlanego pod planowaną i konkretną inwestycję oraz przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. W procedurze związanej z podziałem nieruchomości brak jest zatem podstaw do stosowania przepisów ww. rozporządzenia. Pomimo dokonania przez Kolegium trafnej oceny co do błędnych podstaw wydanego przez organ I instancji postanowienia, organ ten sam nie ustrzegł się błędów związanych z interpretacją zapisów (norm planowych) zawartych w planie miejscowym dla terenu MN/U 14, na którym położona jest działka nr [...]w obrębie O., gmina L. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdzając, iż projekt podziału jest niezgodny z powołanym wyżej planem miejscowym, wskazał na przepis § 13 ust. 2 dotyczący szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Natomiast w myśl art. 15 ust. 3 pkt 10 w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Redakcja tych przepisów wskazuje, że czym innym jest scalanie a następnie ponowny podział nieruchomości a czym innym ewentualne określenie przez radę gminy minimalnej powierzchni wydzielonych działek budowlanych. Określenie w planie miejscowym obowiązkowo warunków scalania i podziału nieruchomości, odnosi się bowiem do tej samej instytucji określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami w Dziale III Rozdział 2 "Scalanie i podział nieruchomości", gdy tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inną instytucją, tj. "podziałem", do którego odnoszą się przepisy Działu III Rozdziału 1 p.t. "Podziały nieruchomości". Na podstawie delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 86, poz. 736), które określa sposób i tryb scalania i podziału nieruchomości. Zatem przepis § 13 ust. 2 m.p.z.p. dotyczący szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości odnoszący się do terenów oznaczonych symbolami MN/U i U, nie może być stosowany przy rozpoznawaniu spraw dotyczących opiniowania przez Wójta Gminy L. projektów podziałów nieruchomości. W tych okolicznościach skarga okazała się zasadna, gdyż to nie w postępowaniu podziałowym lecz w postępowaniu scaleniowo-podziałowym wydzielone działki nie mogą być mniejsze niż 1500 m² na trenach oznaczonych symbolami MN/U i U. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni uwagi i ocenę przepisów prawa dokonaną przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.