I OSK 4132/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 558/18 w sprawie ze sprzeciwu M. L. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 558/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw M. L. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 12 grudnia 2016 r. M. L. wystąpił do Starosty Z. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w gm. Z., oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie D. jako działki numer [...] o pow. 0,0405 ha oraz nr [...] o pow. 0,0299 ha. Działki te zostały wydzielone pod publiczne drogi gminne i z mocy prawa przeszły na własność Gminy Z. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Starosta Z. ustalił na rzecz wnioskodawcy odszkodowanie w kwocie 52 708 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że mimo przeprowadzenia negocjacji strony nie doszły do porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania, w związku z czym 24 lutego 2017 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którym oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 49 266 zł. Następnie rzeczoznawca w piśmie z 24 lipca 2017 r. uznał za zasadne dokonanie korekty oceny cechy "otoczenie" do poziomu dobry i przekazał nowy operat szacunkowy, uwzględniający uwagi strony postępowania. Wartość przedmiotowych działek po korekcie została określona na kwotę 52 708 zł - w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy Z., podważając prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, w którym jego zdaniem zawyżono wartości odszkodowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] października 2009 r., działka nr [...] znajduje się w jednostce planistycznej: 2 KDL - tereny przestrzeni dróg publicznych klasy "L" - lokalne, natomiast działka nr [...] znajduje się w jednostce planistycznej: 2 KDD - tereny przestrzeni dróg publicznych klasy "D" - dojazdowe. W sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia przez Starostę Z. odszkodowania za przedmiotową część nieruchomości, natomiast kwestię sporną stanowi jego wysokość. Organ wskazał, że szacowana nieruchomość znajduje się w przestrzeni dróg publicznych, zatem zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Wojewoda wskazał, że przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. Rzeczoznawca majątkowy nie dokonał jednak rzetelnej analizy rynku nieruchomościami. Dopiero po dokonaniu szczegółowej analizy rynku regionalnego nieruchomości i szczegółowym uzasadnieniu rzeczoznawca winien wykazać, czy występują transakcje charakteryzujące się podobieństwem do szacowanej nieruchomości. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy zawiera szereg niejasności i rodzi daleko idące zastrzeżenia - nie został wykonany w sposób prawidłowy, logiczny i spójny i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przede wszystkim § 36 ust. 4 rozporządzenia, który nakazuje wycenić nieruchomość przez pryzmat cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż nakazy zawarte w § 36 ust. 1-4 rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, iż wycena nieruchomości drogowej przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem i wymaga uzasadnienia rzeczoznawcy majątkowego. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. L. zaskarżając ją w całości. Zdaniem skarżącego wskazane przez Wojewodę okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Stan faktyczny i prawny został bowiem już ustalony, zaś materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia w zakresie, w jakim niemożliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji. W opinii skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę jest prawidłowy i w należyty sposób szacuje wartość nieruchomości. Jeżeli jednak organ odwoławczy powziął wątpliwości co do niektórych jego fragmentów, to zgodnie z art. 136 k.p.a. mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe lub zlecić je organowi pierwszej instancji. Wojewoda Łódzki bezzasadnie zatem zaniechał możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych oraz wbrew art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, chociaż było to niecelowe i oddalało ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, iż nieruchomościami podobnymi są jedynie nieruchomości drogowe. Jego zdaniem § 36 ust. 4, stanowiący przepis szczególny wobec ust. 1, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W sporządzonym operacie szacunkowym biegły w sposób jednoznaczny określił, iż na lokalnym rynku nieruchomości nie ma możliwości wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, gdyż te nie są porównywalne (zgodnie z definicją art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżący podkreślił, że w badanym okresie zaistniało pięć transakcji drogowych na rynku lokalnym (str. 13 operatu). Były one jednak niepodobne do nieruchomości wycenianych. Zdaniem skarżącego udzielone przez biegłego wyjaśnienia są spójne i logiczne. Potwierdzają one zasadność ustalenia odszkodowania w wysokości wyliczonej przez Starostę Z. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wyjaśnił, że zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a jego wykonanie w ramach postępowania przed organem drugiej instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Oddalając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Wojewody. Wskazał, że Starosta dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (7, 10, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że szacowana nieruchomość znajduje się na terenach przestrzeni dróg publicznych, zatem zastosowanie w sprawie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W świetle tego przepisu punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że opisany w ww. przepisie porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Rację ma zatem Wojewoda, że dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji z rynku lokalnego i regionalnego umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca z uwagi na, jak stwierdził, brak możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, określił wartość rynkową przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że rzeczoznawca odstąpił przy tym od analizy rynku nieruchomości drogowych obejmujących swym zakresem granice całego województwa, co potwierdza słuszność stanowiska Wojewody o przedwczesnym dokonaniu przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a tym samym o nieprawidłowości wykonania operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnia z kolei zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. L., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. W przypadku zaś uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i uznanie, że sporządzenie wyceny przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych możliwe jest dopiero po dokonaniu szczegółowej analizy rynku regionalnego nieruchomości, w tym wypadku po zbadaniu granic całego województwa; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, w której nie zachodziły wyrażone w tym przepisie przesłanki uchylenia decyzji i przekazania przez Wojewodę sprawy do ponownego rozpoznania – naruszenie przepisów postępowania oraz istotność konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że w żadnej części swojej decyzji Wojewoda nie zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa procesowego, o czym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Natomiast, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego, to takiej decyzji nie można wydać. Materiał dowodowy sprawy nie wymagał uzupełnienia w zakresie, w jakim niemożliwe było przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Wojewodę. Uchylenie decyzji przez Wojewodę nastąpiło wyłącznie w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego - § 36 ust. 4 rozporządzenia. W przedmiotowym operacie biegły wskazał, że na lokalnym rynku nieruchomości nie ma możliwości wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, gdyż te nie są porównywalne. Zaś Wojewoda oraz Wojewódzki Sąd nakazał rzeczoznawcy badanie rynku regionalnego na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia, co stanowi naruszenie prawa materialnego. Biegły nie może zbadać rynku regionalnego na tej podstawie, aby wykluczyć istnienie porównywalnych transakcji drogowych przed zastosowaniem szacowania w oparciu o grunty przyległe, gdyż brak porównywalnych transakcji drogowych na rynku regionalnym będzie skutkował koniecznością dokonania wyceny w podejściu kosztowym, a nie porównawczym. Taka wykładnia prowadzi do sytuacji, w której norma z § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia pozostanie martwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. W niniejszej sprawie nie sposób jednak ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest bowiem niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda prawidłowo wydał tzw. decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy jednak miał możliwość i powinien zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czego domagał się skarżący kasacyjnie. Kluczową kwestią w sprawie jest ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody, co podzielił Sąd pierwszej instancji, nie został on prawidłowo sporządzony i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Z kolei zdaniem skarżącego ewentualne braki operatu były możliwe do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania w sprawie jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji, a więc norm prawnych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 121), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego. Jest to więc kluczowy dowód w sprawie. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Oś sporu w sprawie stanowi wykładnia § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem skarżącego biegły w sprawie prawidłowo sporządził operat, uznając, że w sytuacji gdy dane z rynku lokalnego oraz z terenu powiatu z. okazały się niewystarczające do określenia wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości, to wartość rynkową należało określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tymczasem w świetle § 36 ust. 2 rozporządzenia biegły powinien wcześniej poddać analizie rynek regionalny, a więc nie tylko z powiatu z., ale i z całego województwa. Zasadą jest bowiem, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Zgodnie ze zd. 2 ustępu 4 § 36 rozporządzenia przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. trafnie przywołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, https://cbois.nsa.gov.pl). Natomiast rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, że Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji nie powołał żadnego przepisu postępowania, który uzasadniałby decyzję kasacyjną, a przecież u jej podstaw lec powinno naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niemniej uznać należy, iż wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Wojewoda bowiem miał prawo i obowiązek poddać operat weryfikacji jako dowodu w sprawie. Stwierdzając zaś, że nie mógł być on podstawą do ustalenia odszkodowania w sprawie, prawidłowo wydał decyzję kasacyjną. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, Starosta dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – prawidłowy dobór nieruchomości do operatu – ma istotny wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.