II SA/Łd 558/18

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw. a.bł. Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2016 r. M. L. reprezentowany przez r. pr. D.S. – J. wystąpił do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o odszkodowanie za nieruchomość położoną w gm. Z., oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie D. jako działki numer 195/2 o pow. 0,0405 ha, 195/4 o pow. 0,0299 ha. Działki te zostały wydzielone pod publiczne drogi gminne i z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...], na mocy decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej podział nieruchomości nr 195 (na dz. nr 195/1 o pow. 0,7784 ha, 195/2 o pow. 0,0405 ha, 195/3 o pow. 0,8032 ha, 195/4 o pow. 0,0299 ha, 195/5 o pow. 0,5216 ha). Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2, 5 art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), orzekł o ustaleniu na rzecz M.L. odszkodowania w wysokości 52 708 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż mimo przeprowadzenia negocjacji strony nie doszły do porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania, w związku z czym dniu 24 lutego 2017 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego A. H. – T., zgodnie z którym oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 49 266 zł. W dniu 27 kwietnia 2017 r. w Starostwie Powiatowym w Z. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 24 lipca 2017 r. wskazała, że zasadne jest dokonanie korekty w operacie szacunkowym oceny cechy "otoczenie" do poziomu dobry i przekazała nowy operat szacunkowy, uwzględniający uwagi strony postępowania. Wartość nieruchomości położonej w gminie Z., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie D. W. jako działki numer 195/2 o pow. 0,0405 ha, 195/4 o pow. 0,0299 ha została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. H. – T. w dniu 24 lipca 2017 r. na kwotę 52.708,00 zł. Wartość rynkowa nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy z uwagi na brak możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, określiła wartość rynkową przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W ocenie Starosty operat szacunkowy odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy Z., podważając prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, co jego zdaniem skutkowało zawyżeniem wartości ustalonego odszkodowania. Decyzją z dnia z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] października 2009 r., działka nr 195/2 znajduje się w jednostce planistycznej: 2 KDL - tereny przestrzeni dróg publicznych klasy "L" - lokalne, natomiast działka nr 195/4 znajduje się w jednostce planistycznej: 2 KDD - tereny przestrzeni dróg publicznych klasy "D" - dojazdowe. W sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia przez Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej odszkodowania za przedmiotową część nieruchomości, natomiast kwestię sporną stanowi jego wysokość. Organ wskazał, że w szacowana nieruchomość znajduje się na terenach przestrzeni dróg publicznych, zatem zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 4 w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Po dokonaniu przez organ odwoławczy analizy operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy Wojewoda [...] wskazał, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. Przepis art. 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje także rynek regionalny odpowiadający danej nieruchomości. Biegły powinien rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem rynku lokalnego po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała wystarczająca ilość. Szacowana nieruchomość znajduje się na terenach przestrzeni dróg publicznych, zatem w zaistniałych okolicznościach, do tej nieruchomościami zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 4. Rzeczoznawca majątkowy nie dokonał jednak rzetelnej analizy rynku nieruchomościami. Dopiero po dokonaniu szczegółowej analizy rynku regionalnego nieruchomości i szczegółowym uzasadnieniu rzeczoznawca winien wykazać, czy występują transakcje charakteryzujące się podobieństwem do szacowanej nieruchomości. Szacując wartość nieruchomości obowiązany jest zbadać granice całego województwa i wyłonić transakcje najbardziej zbliżone pod względem podobieństwa. Zdaniem organu operat szacunkowy zawiera szereg niejasności i rodzi daleko idące zastrzeżenia. Wątpliwości w tym zakresie nie zostały rozwiane przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania nie został wykonany w sposób prawidłowy, logiczny i spójny a w konsekwencji nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przede wszystkim § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, który nakazuje wycenić nieruchomość przez pryzmat cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ dodał, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż nakazy zawarte w § 36 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego należy rozumieć w ten sposób, iż wycena nieruchomości drogowej przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem i wymaga uzasadnienia rzeczoznawcy majątkowego. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. L., reprezentowany przez r. pr. D. S.-J., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo braku przesłanek. Zdaniem skarżącego wskazane przez organ II instancji okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.. Stan faktyczny i prawny został bowiem już ustalony, zaś materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia w zakresie, w jakim niemożliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji. W opinii skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę A.H.-T. jest prawidłowy i w należyty sposób szacuje wartość nieruchomości. Jeżeli jednak organ odwoławczy powziął wątpliwości co do niektórych jego fragmentów, to zgodnie z art. 136 K.p.a. mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe lub zlecić je organowi I instancji. Wojewoda [...] bezzasadnie zatem zaniechał możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych oraz wbrew art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, chociaż było to niecelowe i oddalało ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącego Starosta [...] dokonał właściwej oceny przedmiotowego operatu, poddając go obszernej i szczegółowej analizie, przy czym prawidłowo określił granice tej oceny stwierdzając, że nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada wyłącznie biegły. Nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż nieruchomościami podobnymi są jedynie nieruchomości drogowe. Skarżący stwierdził bowiem, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowiący podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia uzyskał obecną treść w wyniku noweli z dnia 14 lipca 2011 r., która weszła w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Przepis ten jest unormowaniem szczególnym wobec przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia. Odmienność ta polega na tym, że w § 36 ust. 1 wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś według § 36 ust. 4, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wskazana szczególna regulacja polega więc na tym, że określenie wartości działki gruntu przejętej pod drogę publiczną powinno uwzględniać przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że możliwe jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W sporządzonym operacie szacunkowym biegła w sposób jednoznaczny określiła, iż na lokalnym rynku nieruchomości nie ma możliwości wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, gdyż te nie są porównywalne (zgodnie z definicją art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżący podkreślił, że w badanym okresie czasu zaistniało 5 transakcji drogowych na rynku lokalnym (str. 13 operatu). Były one jednak niepodobne do nieruchomości wycenianych. Zdaniem strony udzielone przez biegłą wyjaśnienia są spójne i logiczne. Potwierdzają one zasadność ustalenia odszkodowania w wysokości wyliczonej przez Starostę [...], który oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę A. H.-T. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewoda [...] wyjaśnił, że zastosował dyspozycję przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem zachodzi w sprawie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a jego wykonanie w ramach postępowania przed organem II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Co więcej, zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podkreślić także należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 – dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska organu. Co już zostało wskazane, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję wskazać należy, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (7, 10, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyznać należy rację Wojewodzie [...], że organ I instancji zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że szacowana nieruchomość znajduje się na terenach przestrzeni dróg publicznych, zatem zastosowanie w sprawie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, według którego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Podkreślenia wymaga, że w świetle powołanego przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że opisany w przepisie porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Rację ma zatem Wojewoda [...], że dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, z rynku lokalnego i regionalnego, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca z uwagi na, jak stwierdził, brak możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, określił wartość rynkową przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika przy tym, że rzeczoznawca odstąpił od analizy rynku nieruchomości drogowych, obejmujących swym zakresem granice całego województwa, co potwierdza słuszność stanowiska Wojewody o przedwczesnym dokonaniu przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a tym samym o nieprawidłowości wykonania operatu szacunkowego. Konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnia z kolei zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Mając powyższe na względzie uznać należało, że Kolegium zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. uznając, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego Sąd, w oparciu o art. 151 a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił. dc