II SA/Gl 339/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu oddala skargę. "A" Sp. z o.o., [...] Z, N. [...] dnia [...] r. wystąpiła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. o pozwolenie na użytkowanie inwestycji o nazwie: "budowa osadnika szlamu oraz rozbudowa istniejących zasieków na kruszywo na działkach nr ew. 1, 2, 3 położonych przy ul. [...] miejscowości F. gm. [...]". Inwestycja ta została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. W trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono, że obiekt jest już użytkowany. Zasieki były wypełnione kruszywem, w pierwszym osadniku znajdował się szlam, a w pozostałych widoczne były ślady po szlamie. Na dowód powyższych okoliczności sporządzona została dokumentacja fotograficzna. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w Z. wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania inwestycji w kwocie 60 000 zł. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, iż zgromadzone dowody wskazują bezsprzecznie, że przedmiotowy obiekt przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie był użytkowany na cele związane z prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Wysokość kary ustalono przy założeniu, iż inwestycja stanowi obiekt kategorii XII (8), zaś współczynnik wielkości obiektu to XII (1,5). Korzystając z wzoru 500.00 x 10 x 8.0 x 1.5 wyliczono wysokość powyższej kary. Zażalenie na to postanowienie złożyła "A" sp. z o.o. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w omawianym stanie faktycznym doszło do zaistnienia przesłanek z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który to błąd był wynikiem: - nieuwzględnienia w toku badania okoliczności sprawy przesłanek wyłączających twierdzenie o oddaniu przedmiotowego obiektu do użytkowania bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a mianowicie potwierdzających przeprowadzenie przez Inwestora jednorazowej próby technologicznej, - niepodjęcia kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, tj. zweryfikowanie, czy działania Inwestora miały na celu przeprowadzenie przez inwestora jednorazowej próby technologicznej, a nie polegały na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez inwestora. Skarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji raz działając na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na "A" sp. z o.o. karę w wysokości 40,000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania inwestycji o nazwie "budowa osadnika szlamu oraz rozbudowa istniejących zasieków na kruszywo na działkach nr ewid. 1, 2, 3 położonych przy ul. [...] w miejscowości F. gmina [...]". Organ odwoławczy uznał, że ustalenia PINB w Z., co do przystąpienia do nielegalnego użytkowania inwestycji są bezsporne. Wskazał także, że prawo budowlane nie zna pojęcia "jednorazowej próby technologicznej. Uznał jednak, że kara została wyliczona nieprawidłowo. PINB w Z. błędnie uznał, iż współczynnik wielkości (k) w przypadku przedmiotowej inwestycji to (XXII dla powierzchni w m2 <(=)1000 wynosi 1,0). Stąd kara winna wynieść 40 000 zł. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyła "A" sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia postanowienia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 oraz art. 59 g ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że skarżąca przystąpiła do użytkowania, gdy w rzeczywistości dokonywał wyłącznie czynności mających na celu wykonanie prób technologicznych, co nie jest równoznaczne z przystąpieniem do użytkowania. 2. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez powierzchowne i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia, czy podjęte przez skarżącą działania miały na celu przeprowadzenie jednorazowej próby technologicznej, czy też polegały na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego; - art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób budzący brak zaufania skarżącej do władzy publicznej, pozostające w sprzeczności ze stanem faktycznym; - art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym zaistniały przesłanki określone w art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego; - art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie okoliczności stanu faktycznego uzasadniające podjęte przez skarżącą próby technologiczne. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został wykorzystany wyłącznie do przeprowadzenia jednorazowej próby technologicznej produkcji wibroprasowanej kostki. Takie działanie wynikało z konieczności zniwelowania skutków niesprzyjających warunków atmosferycznych panujących na początku grudnia, tj. ujemnymi temperaturami oraz opadami śniegu. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez żaden z organów. W ich ocenie wykonanie zdjęcia potwierdzającego wypełnienie zasieków kruszywem oraz osadników szlamem, świadczą jednoznacznie o ciągłym i stałym magazynowaniu, a tym samym użytkowaniem inwestycji przed uzyskaniem wymaganego prawem pozwolenia. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Jedyną przesłanką wymierzenia wyżej wskazanej kary jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania. Przy czym Sąd w pełni zgadza się z tezą przytoczonego przez organ II instancji wyroku NSA z 1 października 2010 r. (sygn. II OSK 1494/09 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą "przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust 7 p.b. należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części". Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy skład orzekający stwierdza, że kara została skarżącej wymierzona prawidłowo. Z dokumentacji zdjęciowej wynika jednoznacznie, że zarówno zasieki na kruszywo, jak i osadniki były wykorzystywane przez "A" sp. z o.o. przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektów. Argumentacja skarżącej, iż była to "próba technologiczna produkcji wibroprasowanej kostki" jest zupełnie nieprzekonująca. Przede wszystkim próba taka musi polegać na wykorzystaniu wzniesionego obiektu budowlanego, czyli na przystąpieniu do jego użytkowania. Niezależnie od tego "próba" ta miała by polegać na "produkcji wibroprasowanej kostki". Nie uzasadnia to wypełnienia zasieków (czyli betonowych konstrukcji magazynujących półprodukty) kruszywem. Do dokonania takiej "próby" jest to działanie zupełnie zbędne. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie ma wątpliwości, iż skarżąca przystąpiła do nielegalnego użytkowania inwestycji o nazwie "budowa osadnika szlamu oraz rozbudowa istniejących zasieków na kruszywo na działkach nr ewid. 1, 2, 3 położonych przy ul. [...] w miejscowości F. gmina [...]". Niezasadne są w związku z tym zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty prawa procesowego. Te ostatnie sprowadzają się bowiem do kwestionowania ustaleń organów w zakresie "przystąpienia do użytkowania" obiektów budowlanych. W ocenie składu orzekającego prawidłowo organ odwoławczy zastosował przepisy art. 59f ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przy ustalaniu wysokości kary. Skarżąca również nie kwestionuje tych ustaleń. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.