VII SA/Wa 1404/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. R. – utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2015 (nr [...]) stwierdzającą – z urzędu – nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1995r. ([...]) uchylającą – we wznowionym postępowaniu – decyzję Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...]grudnia 1990r.( [...]) oraz udzielającą K. R. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dot. dokończenia adaptacji części strychu na lokal mieszkalny przy Pl. [...] w W.. Decyzją z dnia [...] grudnia 1990r. organ zmienił ilość lokali w ww. budynku w ten sposób, że w wyniku adaptacji strychu powstanie dodatkowy lokal, a ogólna liczba wyniesie 14 lokali i zezwolił J. D. na adaptację części strychu na cele mieszkalne. Dalej organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i wskazał, że postanowieniem z dnia 12 sierpnia 1994r. organ wznowił z urzędu postępowanie - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa – jako przesłankę wznowienia postepowania podając, że "adaptacja strychu do dnia dzisiejszego nie została zakończona, a roboty budowlane zostały przerwane na etapie stanu surowego otwartego. Budowa nie jest prawidłowo zabezpieczona, co powoduje zalewanie mieszkań usytuowanych poniżej oraz powoduje niszczenie budynku. Z uwagi na brak możliwości dotarcia do inwestora (...) postanawia wznowić postępowanie w sprawie, w celu doprowadzenia do zakończenia budowy przez innego inwestora". W konsekwencji organ wydał ww. decyzję z dnia [...] maja 1995r. Dalej organ przytoczył art. 151 § 1 pkt 2 kpa, podnosząc, że podstawowym warunkiem uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu jest wyłącznie zaistnienie jednej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Natomiast podstawą uchylenia decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest spełnienie łączne przesłanek w przepisie tym wymienionych okoliczności faktyczne i dowody muszą istnieć w dacie wydania decyzji i nie mogą być znane organowi. Tym samym jeżeli okoliczności faktyczne lub dowody powstały po dacie wydania decyzji, to nie mogą stanowić podstawy wznowienia. Organ podkreślił, że okoliczności opisane w postanowieniu wznawiającym postępowanie nie istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej tj. [...] grudnia 1990r., dlatego nie mogły stanowić podstawy wznowienia. Nie zaistniała zatem przesłanka, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a co za tym idzie podstawa do uchylenia decyzji, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] maja 1995r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 §1 pkt 5 kpa. Następnie organ przybliżył pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), dodając, że postanowienie o wznowieniu jest niezaskarżalne, dlatego nie ma podstaw do wyeliminowania go z obrotu pranego w jakimkolwiek trybie. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. R. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie: - art. 7 kpa, 77 §1 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez: pominięcie dowodów w aktach sprawy - postanowienia nr [...] Zarządu [...] Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1995r. w przedmiocie udzielenia skarżącej zgody na dokończenie adaptacji strychu; wniosku z dnia 15 grudnia 1994r. w przedmiocie wyrażenia przez organ zgody na dokończenie adaptacji strychu co oznacza, że skarżąca uzyskała wszelkie wymagane prawem decyzje i zezwolenia aby dokończyć adaptację strychu wskutek ukończenia, której powstał w budynku lokal nr [...], dzięki któremu skarżąca uzyskała możliwość zamieszkania, a co oznacza, że niezasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; - pominięcie dowodów w aktach sprawy w postaci protokołu oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia 3 stycznia 1992r., decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. [...] oraz pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...] w W. z dnia 31 maja 1993r. w sytuacji gdy dokumenty te świadczą o tym, że poprzedni inwestor prowadził roboty budowlane w sposób niezgodny z przepisami Prawa budowlanego i w sposób zagrażający bezpieczeństwu mieszkańców budynku, jak również że ww. decyzją nr [...] organ uznał strych za wymagający zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi na okres zimowy w związku z czym nakazał wykonanie w tym budynku robót zabezpieczających dach, ściany i otwory okienne przed działaniem czynników atmosferycznych oraz że w piśmie z dnia 31 maja 1993r. PGM wskazało, iż poprzedni inwestor nie wykonał ww. postanowień decyzji nr [...] i że nie ma z nim kontaktu, a co w konsekwencji oznacza, że w takiej sytuacji wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 1995 r. znak: [...] było niezbędne i konieczne, przez co nie mogła ona zostać uznana za nieważną, - art. 8 kpa i art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania tj. odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 16 §1 kpa oraz art. 7 kpa , 77 §1 kpa i art. 107 § 3 kpa kierowanych w stosunku do wydanej przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...]marca 2015 r., - art. 7 kpa i art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, który przejawia się w tym, że dzięki lokalowi nr [...] skarżąca od chwili zakończenia jego adaptacji do dnia dzisiejszego w nim zamieszkuje oraz że na własny koszty wykonała adaptację strychu na powstanie ww. lokalu mieszkalnego, jak również poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że dzięki dokończeniu przez skarżącą, adaptacji ustało zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców budynku, - art. 16 §1 kpa poprzez stwierdzenie, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 1995r. rażąco naruszono zasadę trwałości decyzji w sytuacji, gdy zasada ta oraz zasada ochrony praw nabytych skarżącej przemawia właśnie za odmową stwierdzenia nieważności z tego względu, że decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym ponad 20 lat i dzięki niej zakończono prace adaptacyjne, przez co skarżąca uzyskała możliwość zamieszkiwania w lokalu nr [...], - art. 156 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której decyzja Nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem adaptacja strychu została zakończona i dzięki temu powstał nowy lokal mieszkalny nr [...], a skarżąca zamieszkując w lokalu zaspokaja w ten sposób swoje potrzeby mieszkaniowe, - prawa materialnego tj. art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. o wznowieniu postępowania jest niezaskarżalne niemożliwym było zatem stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1995r. podczas gdy nie uchylono ani nie stwierdzono nieważności ww. postanowienia, przez co organ nie mógł utrzymać w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2015r. utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2015 stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1995r., którą uchylono – we wznowionym postępowaniu – decyzję Burmistrza Dzielnicy [...]z dnia [...]grudnia 1990r. udzielającą skarżącej pozwolenia na dokończenie adaptacji części strychu na lokal mieszkalny w budynku przy Pl. [...] w W.. Zaznaczyć zatem na wstępie trzeba, że ww. decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania. Sąd podziela argumentację organów tak w zakresie wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest pojęcia rażącego naruszenia prawa, jak i stanowiska, że badana w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1995r. - wydana również w postepowaniu nadzwyczajnym – wznowieniowym - taką wadą nieważności jest obarczona. Podkreślić bowiem należy, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiący podstawę wznowienia - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 768/11 (LEX nr 1252179) - wymaga kumulatywnego spełnienia wymienionych w nim przesłanek: nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; a zatem nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku wyłącznie to, żeby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi wydającemu decyzję Instytucja wznowienia postępowania nie może być zatem wykorzystywana do naprawienia każdego postepowania, skoro jej istotą jest wznowienie postepowania tylko w określonych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 kpa przypadkach. Ewidentnie do takich przypadków (art. 145 §1 pkt 5 kpa) nie można zaliczyć okoliczności wskazanych przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] maja 1995r., że "adaptacja strychu do dnia dzisiejszego nie została zakończona, a roboty budowlane zostały przerwane na etapie stanu surowego otwartego. Budowa nie jest prawidłowo zabezpieczona, co powoduje zalewanie mieszkań usytuowanych poniżej oraz powoduje niszczenie budynku. Z uwagi na brak możliwości dotarcia do inwestora (...) postanawia wznowić postępowanie w sprawie, w celu doprowadzenia do zakończenia budowy przez innego inwestora". Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji nie są to okoliczności faktyczne nowe, nieznane organowi wydającemu decyzję w postepowaniu zwyczajnym, skoro w dacie wydania decyzji (dnia [...] grudnia 1990r.) jeszcze w ww. budynku nie występowały. Prezydent [...] nie miał zatem podstaw do uchylenia we wznowionym postępowaniu ( pięć lat później ) decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1990r., a w konsekwencji i udzielenia skarżącej pozwolenia na wykonanie opisanych robót budowlanych. W świetle przedstawionej argumentacji bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia pozostawały zarzuty skargi, skoncentrowane na pominięciu dowodów opisanych w pkt. 1 lit. a skargi, jak i nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów odwołania (pkt. 1 b skargi), czy nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej. Odnośnie ostatniego z zarzutów podkreślenia wymaga to, że w przypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa organ ma obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego obarczonej taką wadą decyzji. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa, wskazujący, że decyzja z [...] maja 1995r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż adaptacja strychu została zakończona, dzięki czemu powstał nowy lokal mieszkalny, w którym skarżąca zaspakaja swoje potrzeby mieszkaniowe. Nieodwracalne skutki prawne decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, występują bowiem tylko wówczas, gdy organ, działając w ramach przyznanych mu kompetencji, nie może własnym działaniem odwrócić bezpośrednich następstw prawnych wywołanych tą decyzją. Przytoczyć należy w tym aspekcie poglądy prezentowane w orzecznictwie, chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., II OSK 1055/06, wedle których realizacja obiektu budowlanego w oparciu o decyzję objętą kontrolą w postępowaniu nieważnościowym nie może stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest bowiem tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Jako chybiony należało ocenić ponadto kolejny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 1994r. jest niezaskarżalne, co uniemożliwia stwierdzenie jego nieważności, a bez stwierdzenia nieważności tego postanowienia – zdaniem skarżącej – organ nie mógł utrzymać w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Z mocy bowiem art. 126 k.p.a. wyłącznie do grupy postanowień od których przysługuje zażalenie (oraz postanowień określonych w art. 134 kpa) stosuje się odpowiednio m. in. art. 156 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 141 §1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie gdy kodeks tak stanowi. Jak wynika z art. 149 § 4 i § 3 kpa zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.