II OSK 2139/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1404/15 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1404/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 1990 r., Nr [...], Burmistrz Dzielnicy [...] zmienił ilość lokali w budynku w ten sposób, że w wyniku adaptacji strychu powstanie dodatkowy lokal, a ogólna liczba wyniesie 14 lokali i zezwolił inwestorowi na adaptację części strychu na cele mieszkalne. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1994 r., znak: [...], Prezydent m.st. Warszawy wznowił z urzędu postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 1995 r., Nr [...], Prezydent uchylił – we wznowionym postępowaniu – ww. decyzję Burmistrza, oraz udzielił skarżącej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dot. dokończenia adaptacji części strychu na lokal mieszkalny. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta z 1995 r. W ocenie Wojewody, ww. decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wskazywane w niej okoliczności nie stanowiły przesłanki wznowieniowej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Okoliczność przerwania robót budowlanych przez inwestora w sposób oczywisty nie stanowi nowej okoliczności faktycznej czy nowego dowodu, który istniałby w dacie wydawania decyzji. Jest to okoliczność faktyczna, która nie istniała w dniu wydania decyzji, tym samym nie mogła stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Zachodzi zatem przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, zainicjował uchylenie i zmianę ostatecznej decyzji, zmieniając jednocześnie inwestora, mimo że poprzedni nie wycofał wniosku o pozwolenie na budowę i nie zwrócił się do organu z wnioskiem o wygaszenie obowiązującego pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została również przeniesiona na rzecz nowego inwestora zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności opisane w postanowieniu wznawiającym postępowanie nie istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej, tj. 28 grudnia 1990 r., dlatego nie mogły stanowić podstawy wznowienia. Nie zaistniała zatem przesłanka, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a co za tym idzie podstawa do uchylenia decyzji, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza to, że decyzja Prezydenta z 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Następnie organ przybliżył pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), dodając, że postanowienie o wznowieniu jest niezaskarżalne, dlatego nie ma podstaw do wyeliminowania go z obrotu pranego w jakimkolwiek trybie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1404/15, oddalając skargę, wskazał, że podziela argumentację organów tak w zakresie wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. pojęcia rażącego naruszenia prawa, jak i stanowiska, że badana w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta z 1995 r. obarczona jest taką wadą nieważności. Albowiem ewidentnie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można zaliczyć okoliczności wskazanych przez Prezydenta, że "adaptacja strychu do dnia dzisiejszego nie została zakończona, a roboty budowlane zostały przerwane na etapie stanu surowego otwartego. Budowa nie jest prawidłowo zabezpieczona, co powoduje zalewanie mieszkań usytuowanych poniżej oraz powoduje niszczenie budynku. Z uwagi na brak możliwości dotarcia do inwestora (...) postanawia wznowić postępowanie w sprawie, w celu doprowadzenia do zakończenia budowy przez innego inwestora". Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji nie są to okoliczności faktyczne nowe, nieznane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu zwyczajnym, skoro w dacie wydania decyzji z 1990 r. jeszcze w ww. budynku nie występowały. Prezydent nie miał zatem podstaw do uchylenia we wznowionym postępowaniu ww. decyzji Burmistrza z 1990 r., a w konsekwencji i udzielenia skarżącej pozwolenia na wykonanie opisanych robót budowlanych. W świetle powyższego Sąd uznał, że bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia pozostawały zarzuty skargi, skoncentrowane na pominięciu dowodów wskazanych w skardze, jak i nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów odwołania, czy nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej. W przypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. organ ma obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego obarczonej taką wadą decyzji. Sąd nie uwzględnił też zarzutu dot. naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., wskazujący, że decyzja z 1995 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż adaptacja strychu została zakończona, dzięki czemu powstał nowy lokal mieszkalny, w którym skarżąca zaspakaja swoje potrzeby mieszkaniowe. Sąd wyjaśnił, że nieodwracalne skutki prawne decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 K.p.a., zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, występują tylko wówczas, gdy organ, działając w ramach przyznanych mu kompetencji, nie może własnym działaniem odwrócić bezpośrednich następstw prawnych wywołanych tą decyzją (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., II OSK 1055/06). Ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest bowiem tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Jako chybiony Sąd ocenił zarzut dot. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest niezaskarżalne, co uniemożliwia stwierdzenie jego nieważności, a bez stwierdzenia nieważności tego postanowienia – zdaniem skarżącej – organ nie mógł utrzymać w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Z mocy bowiem art. 126 K.p.a. wyłącznie do grupy postanowień od których przysługuje zażalenie (oraz postanowień określonych w art. 134 K.p.a.) stosuje się odpowiednio m.in. art. 156 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie gdy kodeks tak stanowi. Jak wynika z art. 149 § 3 i 4 K.p.a. zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej sprawy kasacyjnej; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że realizacja prac budowlanych w oparciu o decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym nie stanowi wystarczającej podstawy do zastosowania przepisu art. 156 § 2 K.p.a. podczas gdy nieodwracalność skutków prawnych w przypadku wykonania adaptacji strychu na lokal mieszkalny zachodzi wówczas gdy nie istnieją zarówno prawne, jak i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, jak również wtedy gdy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony ze względu na nieistnienie przedmiotu, którego prawo dotyczyło. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia pozostawał zarzut skargi skoncentrowany na pominięciu przez organ dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w sytuacji gdy dokumenty te świadczą o tym, że poprzedni inwestor wykonywał roboty budowlane w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego, zagrażający bezpieczeństwu mieszkańców i lokali budynku oraz że skarżąca na własny koszt rozpoczęła dokończenie prac na powierzchni już częściowo adaptowanej niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego przez poprzedniego inwestora, a co potwierdza okoliczność, że decyzja Prezydenta z 1995 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne; - art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia pozostawał zarzut skargi skoncentrowany na nieuwzględnieniu przez organ słusznego interesu skarżącej podczas gdy organ nieprawidłowo nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej, który to przemawia za orzeczeniem, że decyzja Prezydenta z 1995 r. wywołała już nieodwracalne skutki prawne, bowiem skarżąca wykonała adaptację we własnym zakresie i na własny koszt, a ponadto wskutek wykonania prac adaptacyjnych przestało istnieć zagrożenie dla mieszkańców oraz lokali budynku, zaś skarżąca korzysta z lokalu powstałego w wyniku adaptacji od chwili jej ukończenia do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania (Wspólnota Mieszkaniowa) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Należy wskazać, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego i procesowego skupiają się na kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy wskazać, że normę prawną zawartą w ww. przepisie należy uzupełnić o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym orzeczono, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Należy mieć na względzie, że w związku z ww. wyrokiem Trybunału w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do dokonania ustalenia przeszkody do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta z 1995 r. przez pryzmat przesłanki "znacznego upływu czasu", jednak w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie sformułowano odpowiedniego zarzutu, który pozwalałby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie stosownej oceny. Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną tylko w granicach sformułowanych w niej zarzutów. Dlatego przechodząc od oceny zarzutów skargi kasacyjnej, które, jak już wyżej wskazano skupiają się wyłącznie na kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, należy stwierdzić, że Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłożył treść normy prawnej zawartej w art. 156 § 2 K.p.a. Na czym zatem polega istota nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w ww. przepisie. W świetle dotychczasowego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 marca 2018 r., I OSK 978/16). W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, pub. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211, wywiedziono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (patrz: J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjnych, Łódź-Zielona Góra 1997 r., str. 68 i nast., oraz wyroki NSA z 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97, pub. Lex 45672; z 6 kwietnia 2001 r., IV SA 914/99, pub. Lex 55762 oraz z 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, z 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, z 9 lipca 2015 r., I OSK 2318/14, z 13 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2687/13). Wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc powyższe rozumienie nieodwracalnych skutków prawnych do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że tak GINB w zaskarżonej decyzji, jak również Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta z 1995 r. o pozwoleniu na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. O zaistnieniu nieodwracalnych skutków pozwolenia na budowę nie świadczy wskazywany w skardze kasacyjnej fakt wykonania przez skarżącą robót budowlanych w oparciu udzielone pozwolenie na budowę. Jak już wielokrotnie podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeszkody wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji – pozwolenia na budowę, nie wynikają z przepisów Prawa budowlanego, a wyłącznie z art. 156 § 2 K.p.a. Są nimi: upływ czasu w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych w cytowanym przepisie przesłanek z § 1 art. 156 oraz wywołanie "nieodwracalnych skutków prawnych" (por. wyrok NSA: z 11 lipca 2017 r., II OSK 2770/15; z 8 lutego 2017 r., II OSK 1324/15; z 14 września 2016 r., II OSK 3032/14). Wynika to z tego w zależności od oceny legalności wykonanych robót z naruszeniem prawa, istotą zastosowania przepisów Prawa budowlanego jest dążenie do uzyskania stanu zgodnego z prawem bądź przez przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (art. 48) bądź postępowania naprawczego (art. 50-51), które to oba tryby postępowania mogą ewentualnie zakończyć się nakazem rozbiórki, jeżeli nie ma innego sposobu uzyskania stanu zgodnego z prawem; chyba że w sprawie zaistniały inne okoliczności, pozwalające na stwierdzenie legalności wykonanych robót budowlanych. Dlatego należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne związane z wykonanym przez skarżącą pozwoleniem na budowę z 1995 r. w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo należy wskazać, w kontekście problematyki nieodwracalnych skutków prawnych, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z 1995 r. ma jedynie charakter porządkujący. Faktem jest bowiem, że skarżąca zrealizowała inwestycję w oparciu o projekt budowlany, który pierwotnie był przedmiotem pozwolenia na budowę, tj. decyzji Burmistrz Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., Nr [...]. Decyzję tą wydano dla innego inwestora, który uzyskał zgodę Urzędu Dzielnicowego [...] na wykonanie adaptacji strychu na cele mieszkaniowe celem otrzymania przydział do lokalu komunalnego. Mamy zatem w okolicznościach tej sprawy do czynienia ze szczególną sytuacją, w której wola realizacji inwestycji była uzależniona od zgody właściwego organu zarządzającego mieniem komunalnym. Ponieważ poprzedni inwestor przerwał roboty budowlane i zaistniał problem z jego odszukaniem, dokonano wskazania nowego inwestora w osobie K. R., co nastąpiło rozstrzygnięciem Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., Nr [...], na wniosek Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. Z treści tego rozstrzygnięcia można zaś wyprowadzić wniosek, że intencją właściwego organu było przeniesienie na skarżącą pozwolenia na budowę z 1990 r. Należy wskazać, że forma aktu administracyjnego nie jest uzależniona od jego nazwy, lecz treści dotyczącej określonego prawa lub obowiązku, w tej sprawie wykonania adaptacji strychu na cele mieszkaniowe. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.