II SAB/Sz 77/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. w G. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Gmina G. - Z. U. P. w G. (dalej także: "Strona", "Skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Lekarz Weterynarii (dalej: "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona, reprezentowana przez Kierownika Z. – M. M., wystąpiła do organu, z wnioskiem z dnia 26.09.2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przydatności wody do spożycia na fermie w K. należącej do [...] J. R.. Organ, w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 06.10.2017 r., nr [...], poinformował Stronę, że Z. U. P. w G. jest jednostką organizacyjną Gminy G., to Lekarz Weterynarii nie jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek z dnia 26.09.2017 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze Gmina G. - Z. U. P. w G. zarzuciła, że do dnia jej sporządzenia, Organ nie udostępnił Skarżącej wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. W odpowiedzi na skargę, Organ - Lekarz Weterynarii wniósł o odrzucenie skargi na podstawie 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że upoważniony przez wójta (odpowiednio przez burmistrza, prezydenta miasta) kierownik gminnej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej działa w imieniu danej gminy. Tym samym Z. U. P. w G. nie może być stroną postępowania sądowego i z tego powodu przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona. Jednocześnie organ wskazał, że gminna jednostka budżetowa nie jest "każdym" podmiotem, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 952/16, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 384/17. Ponadto, w uzasadnieniu opisany został przebieg dotychczasowego postępowania, a także wskazano, że M. M. (K. Z. U. P. w G.) już jako osoba prywatna zwrócił się z identycznym wnioskiem o dostęp do informacji publicznej pismem z dnia 13 listopada 2017 r., na które uzyskał odpowiedź zawierającą żądane informacje publiczne (pismo organu z dnia 4 grudnia 2017 r.). Po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Skarga jest niezasadna, Sąd bowiem w wyniku przeprowadzonej kontroli sprawy co do zgodności z prawem nie stwierdził bezczynności organu, tj. Lekarz Weterynarii. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a.", skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.), a także w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z "bezczynnością organu administracji publicznej" mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na tymże organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd wyjaśnia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (ust. 1). Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Taką ustawą określającą tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w ww. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jest przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - zwanej w skrócie "u.d.i.p."), która służy wykonywaniu konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Co istotne, dla powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. muszą został łącznie spełnione, zawarte w tej ustawie, zarówno przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe. Innymi słowy, przedmiot wniosku musi mieścić się w kategorii "informacja publiczna", a więc stanowić informację publiczną, zaś podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej musi być podmiotem (adresatem), do którego odnosi się norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 u.d.i.p., z kolei podmiot zobowiązany do jej udostępnienia musi spełniać cechy wskazane w art. 4 u.d.i.p. Są to przesłanki konieczne dla właściwego stosowania tej ustawy (u.d.i.p.). W badanej sprawie Skarżący, tj. Z. U. P. w G. został utworzony przez Gminę G. na mocy uchwały Nr XXXIX/258/06 Rady Miejskiej w G. z dnia 27 października 2006 r., a zatem nie budzi wątpliwości, że stanowi jednostkę organizacyjną Gminy G., co wynika ze Statutu Z. U. P. w G. (§ 10), która wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej w drodze świadczenia usług mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w sprawach określonych w tym Statucie. A więc jednostka ta powołana jest do wykonywania zadań publicznych. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28.09.2017 r. Z. U. P. w G., reprezentowany przez kierownika M. M., pismem z dnia 26.09.2017 r. skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w K. P. wniósł o udzielenie informacji w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP kształtuje dostęp do informacji publicznej jako prawo obywatelskie, natomiast ustawa o dostępie od informacji publicznej w art. 2 ust. 1 - dostęp do informacji publicznej przyznaje "każdemu", co należy wyjaśnić, gdyż właśnie ten termin "każdy" ma istotny wpływ na wynik niniejszego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) trafnie wskazał, że: "Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego". Natomiast w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 386/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia, precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1982/13, stwierdzając, że: "użycie w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdy", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie i wskazuje, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności w władzy publicznej.". Podzielając w pełni powyższe poglądy, należy zatem wskazać, że termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może odnosić się do organów władzy publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, nie zaś umożliwianie tym organom uzyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub wykonujących zadania publiczne. Zgodzić się należy z poglądem doktryny, że: "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Przede wszystkim przepis art. 7b K.p.a. przewiduje ogólną zasadę zawierającą nakaz współdziałania organów administracji w toku postępowania w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy. Sposób współdziałania powinien być odpowiedni do sytuacji. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo". (patrz: P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s. 197). W tej sytuacji rację należało przyznać organowi, tj. Lekarz Weterynarii Inspekcja Weterynaryjna, że skoro Z. U. P. w G. jest jednostką organizacyjną Gminy G., a zatem podmiotem publicznym, to tym samym nie był uprawniony do występowania w stosunku do podmiotu publicznego, jakim jest Inspekcja Weterynaryjna Lekarz Weterynarii jako organu władzy publicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też wniosek Skarżącego Z. U. P. w G. z dnia 26.09.2017 r., jako jednostki organizacyjnej działającej w ramach struktur organizacyjnych Gminy G. w celu realizacji oznaczonych zadań publicznych, nie mógł wywołać skutku w postaci powstania po stronie jego adresata, tj. "Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w K. P.", obowiązku bądź udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej, bądź też odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego, że skarżący Z. U. P. w G. działa w ramach struktury organizacyjnej Gminy G. i wykonuje zadania publiczne, a więc nie jest podmiotem prawa prywatnego, tym samym, zdaniem Sądu, uzyskanie żądanej pismem z dnia 26.10.2017 r. informacji nie mogło nastąpić w trybie u.d.i.p. W konsekwencji, skargę na bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu Zakładowi informacji publicznej należało uznać za bezpodstawną. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Powołane wyżej orzeczenia znajdują się w bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl