II OSK 2182/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 211/16 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 maja 2016r. sygn. akt II SA/Sz 211/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [..] grudnia 2015r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia z dnia [..] maja 2000r. Prezydent Miasta S. zatwierdził E. O. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenia mieszkalne z usługą na parterze oraz z wbudowanym garażem dwustanowiskowym. Przedmiotowa decyzja została wydana po uzyskaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Na wniosek B. i M. Ł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) wszczął postępowanie w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem. W dniu 30 lipca 2004r. PINB przeprowadził oględziny, w toku których ustalił, że roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Następnie PINB postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2004. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny stanu technicznego wykonanych robót. Po otrzymaniu żądanych dokumentów decyzją z dnia [.] września 2004r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [.]listopada 2004r. W związku z wydaniem powyższej decyzji Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [.] listopada 2004r. uchylił własną decyzję z dnia [.] maja 2000r. o pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji organów nadzoru budowlanego I i II instancji dotyczących nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [.] maja 2008r. PINB w S. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W wyniku wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję PINB z uwagi na niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB postanowieniem z dnia [.] listopada 2008r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia określonych w projekcie nieprawidłowości. Wobec nieprzedłożenia w zakreślonym terminie poprawionego projektu PINB decyzją z dnia [.] stycznia 2009r. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [.] maja 2009r. uchylił w całości powyższą decyzję PINB i na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał E. O. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, w celu doprowadzenia rozbudowy do stanu zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Sz 844/09 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 705/10 oddalił skargi kasacyjne wniesione przez strony. Z kolei wyrokiem z dnia 1 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 439/11 naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje GINB z dnia [.] maja 2007r. oraz z dnia [.] kwietnia 2007r. Rozpatrując ponownie sprawę PINB postanowieniem z dnia [.] marca 2012r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 15 czerwca 2012r., który to termin na wniosek inwestora był kilkakrotnie zmieniany. W dniu [.] kwietnia 2014r. PINB na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał E. O. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, w celu doprowadzenia do stanu zgodności z obowiązującym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [.] sierpnia 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu przedłożony projekt budowlany zamienny jest niezgodny z obowiązującym prawem i nie jest możliwe ze względu na usytuowanie rozbudowy, doprowadzenie tych robót do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza rozbudowę jedynie od strony elewacji ogrodowej, z jednoczesnym utrzymaniem obrysu ściany bocznej. Wyrokiem z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt II SA/Sz 979/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie pojęcia elewacja ogrodowa ,przesądzając jednocześnie, że w sprawie zastosowanie znajdują postanowienia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz że inwestor nie przedłożył wymaganego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W związku z wytycznymi zawartymi w treści powyższego wyroku [...]WINB zwrócił się pismem z dnia 29 września 2015r. do Prezydenta Miasta S. o wyjaśnienie określenia "elewacja ogrodowa". W odpowiedzi uzyskał informację, że nie jest możliwa rozbudowa budynków od strony ulicy, co zdaniem Prezydenta oznacza, że w analizowanym przypadku możliwa jest rozbudowa jedynie w kierunku południowym. Decyzją z dnia [.] grudnia 2015r. [...]WINB ponownie uchylił decyzję PINB z dnia [.] kwietnia 2014r. w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał E. O. rozbiórkę w całości dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że inwestor popełnił samowolę budowlaną przy rozbudowie budynku, polegającą na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez zwiększenie zarówno kubatury jak i wysokość budynku. Jednocześnie ponieważ budynek został rozbudowany niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie istnieje możliwość jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nałożony na skarżącego nakaz rozbiórki jest konsekwencją niewykonania przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia [.] września 2004r. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd zwrócił uwagę, że jest związany wcześniejszym stanowiskiem sądów wyrażonym w niniejszej sprawie w zakresie prawidłowości trybu postępowania prowadzonego przez organy, konieczności sprawdzenia zgodności projektu budowlanego zamiennego z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, barku oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zasadnie uznały, że nie dopuszczają one możliwości rozbudowy istniejących obiektów budowlanych od strony ulicy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. O. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1.) art. 151 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że przedłożony projekt budowlany zamienny podlegał sprawdzeniu w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w czasie jej obowiązywania wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, 2.) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 3 lit. p i § 52 ust. 3 pkt 5a w zw. z ust. 7 oraz Załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [.], poprzez uznanie, że w przypadku budynków posadowionych wzdłuż ulicy, nawet jeżeli w miejscu planowanej rozbudowy znajduje się ogród, a więc byłyby podstawy do uznania, iż ta ściana budynku stanowi elewację ogrodową, nie istnieje możliwość jego rozbudowy, 3.) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez oddalenie skargi wskutek uznania za prawidłowo dokonaną przez organy obu instancji ocenę projektu budowlanego zamiennego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy sąd administracyjny ze względu na zasadę związania wyłącznie Konstytucją i ustawami powinien odmówić zastosowania prawa miejscowego w przypadku jego sprzeczności z ustawą, 4.) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 206 k.c. poprzez oddalenie skargi wywiedzionej przez skarżącego wskutek uznania, że dokonanie podziału quo ad usum nieruchomości nie zwolniło go z obowiązku uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie rozbudowy w sposób opisany w projekcie zamiennym, w sytuacji gdy dokonanie umownego podziału nieruchomości wspólnej do korzystania przez jej współwłaścicieli było jednoznaczne z posiadaniem przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie jego uchylenie i uwzględnienie wywiedzionej w sprawie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania B.Ł.wniosła o jej oddalenie kwestionując zawartą w skardze argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1119/13, LEX nr 1664430). Z kolei powołany w zarzutach art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od niestwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Zasadnie Sąd I instancji wskazał na wynikające z treści art. 153 p.p.s.a. związanie zarówno sądu jak i organów stanowiskiem wyrażonym w prawomocnych wyrokach sądów, które zapadły w rozpoznawanej sprawie, bowiem istota tego przepisu polega na tym, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ nadzoru budowlanego, ani też sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tegoż sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Stąd jako chybiony należało uznać zarzut, w którym skarżący kasacyjnie kwestionuje zasadność badania zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko w tym zakresie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w prawomocnym wyroku z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt II SA/Sz 979/14, w którym jednoznacznie przesądził, że w związku z wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy oraz uchyleniem pierwotnej decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, przedłożony przez stronę projekt budowlany zamienny podlegać będzie kontroli w zakresie zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nietrafny jest również zarzut dotyczący błędnej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( § 6 ust. 3 pkt p i art. 52 ust. 3 pkt 5a), bowiem wykładania jaką dokonały organy i jaka została zaakceptowana przez Sąd I instancji, jest prawidłowa. Niewątpliwie powołane przepisy planu miejscowego wykluczają możliwość rozbudowy budynku od strony ulicy, nawet jeżeli w tym miejscu znajduje się ogród, z uwagi na dodatkowe ograniczenie w postaci nienaruszalności obrysu ściany bocznej. Tak rozumiane postanowienia planu pozostają w zgodzie ze stanowiskiem organu wnioskującego o podjęcie przedmiotowej uchwały, który wskazał na brak możliwości zabudowy działki w sposób jaki dokonał skarżący. Przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącego kasacyjnie prowadziłoby do sytuacji, w której inwestor w sposób dowolny mógłby dokonać rozbudowy budynku, pod warunkiem wcześniejszego urządzenia w tym miejscu ogrodu, a następnie wskazania, że rozbudowy dokonał od strony "elewacji ogrodowej". Bez znaczenia dla możliwości realizacji kwestionowanej rozbudowy jest naniesiony na rysunku planu przebieg linii zabudowy, w sytuacji gdy w części tekstowej planu znajdują się postanowienia, które wykluczają rozbudowę w sposób dokonany przez skarżącego. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ faktu posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 i art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 206 k.c.) należy zwrócić uwagę, że WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt II SA/Sz 979/14 przesądził już prawomocnie, iż inwestor nie przedstawił wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując przy tym, że przedłożony przez inwestora dokument odpowiadał wymogom wydanego uprzednio pozwolenia na budowę, a utracił swą aktualność po dokonaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, tym samym by złożyć prawidłowe oświadczenie winien był uzyskać nową zgodę współwłaścicieli nieruchomości. Niezależnie od tego jako błędne należy przyjąć również stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dokonanie podziału quo ad usum nieruchomości zwolniło go z obowiązku uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie rozbudowy. Wprawdzie w wyniku takiego podziału współwłaściciel staje się posiadaczem prawa odrębnego korzystania z wydzielonej mu części. Może on bez zgody pozostałych współwłaścicieli wykonywać na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości roboty budowlane, ale jedynie mieszczące się w zakresie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu nieruchomością. Dokonanie podziału quoad usum nie stanowi zniesienia współwłasności i nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej (T. Filipak, Komentarz do art. 206 k.c. - LEX-el.). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 12/18 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018r. sygn. akt II SA/Gl 185/18 dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jako niedopuszczalne należy uznać kwestionowanie prawidłowości przyjętej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w ramach postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Jeżeli w ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotowy plan miejscowy narusza przepisy ustawy oraz powołanego w zarzucie rozporządzenia Ministra Infrastruktury, powinien zaskarżyć stosowną uchwałę. Z całą pewnością nie może to stanowić przedmiotu niniejszego postępowania. Stąd zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie oraz zawartą w jej uzasadnieniu argumentację uznać należało za chybione. W sprawie nie znajduje również zastosowania art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1 pkt 1 i 2). Przy czym przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę ( ust. 2). W niniejszej sprawie w skutek dokonania przez skarżącego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona i tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec czego nie zachodzi negatywna przesłanka wymieniona w art. 65 ust. 2 powołanej ustawy do wygaśnięcia decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tym samym skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.