II SA/Gl 579/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opieki nad zwierzętami oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska W. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1874) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840), po przeprowadzeniu konsultacji społecznych, przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta W. W § 3 uchwały postanowiono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Powyższa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 3 kwietnia 2018 r. Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. z up. Wojewody Śląskiego powiadomiono o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. stwierdzono nieważność powyższej uchwały w całości jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Zdaniem organu nadzoru, zakwestionowana uchwała nie ma cech, które uniemożliwiałyby zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jedynie wówczas byłoby aktem prawa miejscowego. Nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały uzależnione od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi zaś istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością w całości. Dla poparcia stanowiska organ nadzoru przywołał orzecznictwo sądowe. W skardze do sądu administracyjnego Gmina W. działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, - art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994). - art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych..., - art. 87 ust. 2, art. 88 i art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Taki pogląd jest prezentowany w najnowszym orzecznictwie sądowym, które przywołano, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14. Uchwała ta rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu wypełnienia zadań własnych. Zatem jest skierowana do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania ustawowe. Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Trafnie bowiem organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Stąd też uzależnienie jej wejścia w życie od upływu 14 dni od daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego stanowi naruszenie art. 4 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wyżej powołanej. Naruszenie to skutkuje nieważnością uchwały w całości, bowiem wyeliminowanie jedynie § 3 uchwały, nie doprowadziłoby do stanu zgodnego z prawem z braku wskazania daty wejścia w życie. Zaskarżony akt nadzoru został też podjęty w ustawowym terminie i zawiera należyte uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru wykazał zatem spełnienie przesłanek z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 994). W orzecznictwie sądowym sporna jest kwestia charakteru prawnego uchwały, podjętej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, wyżej powołanej. Ustawodawca nie stwierdził wprost, że coroczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest aktem prawa miejscowego – w przeciwieństwie do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454). Zakres przedmiotowy takiego regulaminu przesądza bowiem, że skierowany jest do kręgu bliżej nieokreślonej liczby podmiotów, rodząc po ich stronie prawa i obowiązki. Tymczasem katalog zadań gminy określa art. 3 tej ustawy. I tak, do zadań gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt i zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałanie z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 14 i 15 art. 3 ust. 1 ustawy). Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (Dz. U. Nr 230 poz. 1373 z 2011 r.). Na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. dokonano także nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. Na mocy tej nowelizacji wprowadzono obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres przedmiotowy tego programu reguluje art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1840). Co do zasady, program ten określa zadania gminy. Ustawodawca nie określił wprost, aby akt miał przymiot prawa miejscowego (art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 tej ustawy). Stąd też w orzecznictwie sporna jest kwestia charakteru prawnego takiego programu. Jednakże zdaniem składu orzekającego, charakter uchwały winien podlegać indywidualnej ocenie. Skarżąca nie wskazała żadnych postanowień uchwały, mających charakter generalny i abstrakcyjny. Działając z urzędu sąd dokonał analizy treści uchwały i nie stwierdził, aby wynikały z niej uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów. Uchwałodawca określił jedynie zadania Miasta W. oraz źródło finansowania i wysokość środków przeznaczonych na realizację programu w 2017 r. Zatem uchwała określa jedynie zadania gminy w zakresie wyznaczonym w art. 11a ust. 2 ustawy. Została też podjęta po zaopiniowaniu przez podmioty wskazane w ust. 3 tego przepisu oraz w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie (do dnia 31 marca 2017 r.). Charakter zawartych w niej postanowień nie pozwala na stwierdzenie, że zawiera normy powszechnie obowiązujące, regulujące uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu osób (podmiotów). Uchwała nie wywiera zatem skutków "zewnętrznych" jako typowych dla aktów prawa miejscowego. Taki też pogląd wyrażono w prawomocnym wyroku tut. sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 102/18. Brak zatem podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, wyżej powołanej oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 87 ust. 2, art. 88 i art. 94 Konstytucji. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając istotnego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).