III OSK 1099/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 212/18 w sprawie ze skargi L.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 212/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.F. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej jako: "p.o.ś") oraz w zw. z art. 124 ust. 1, art. 240 ust. 1 i art. 241 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm., dalej jako: "u.o.") poprzez ich niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż w przypadku wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wobec nieterminowego złożenia przez zarządzającego składowiskiem wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, przyczyny tego stanu rzeczy, a w szczególności brak winy strony oraz działania organów administracji publicznej, które mogły wprowadzić w błąd zarządzającego składowiskiem co do konieczności złożenia przedmiotowego wniosku przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu co do tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowane jest składowisko, nie mają znaczenia dla oceny zasadności nałożenia na zarządzającego składowiskiem obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, a w konsekwencji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mimo iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki przemawiające za przyjęciem, iż nieterminowe złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nastąpiło z usprawiedliwionych przyczyn, niezależnych od skarżącego. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że organ nie może ustalać opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy przyczyna braku odpowiedniego pozwolenia na korzystanie ze środowiska leży wyłącznie po stronie samego organy (bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na kolejny okres została uchylona). Sankcje obowiązujące w prawie administracyjnym nie mają charakteru absolutnego oraz nie powinny przysłania wartości, które cechują demokratyczne państwo prawne, bowiem należy zwrócić uwagę między innymi na odpowiednią indywidualizację sankcji. W ocenie skarżącego każdą sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczynę braku pozwolenia. Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że prawidłowa wykładnia przepisów art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 239 ust. 1 p.o.ś. nie może ograniczać się jedynie do analizy literalnego brzmienia tych przepisów – tak jak przyjął Sąd I instancji – lecz powinna uwzględniać funkcję oraz cel tej regulacji. Podkreślił, że sankcje w prawie administracyjnym nie mają charakteru absolutnego. Wskazał, iż z jednej strony różnorodność sankcji prawnych wpływa na skuteczność działania administracji, z drugiej zaś zalety stosowania sankcji administracyjnych nie powinny przysłaniać wartości, które cechują demokratyczne państwo prawne. Zdaniem skarżącego należy zwrócić uwagę między innymi na odpowiednią indywidualizację sankcji, bowiem odznaczają się one ingerencją w prawa ich adresatów, dlatego niezbędne jest ustanowienie rozwiązań materialnoprawnych i procesowych, stanowiących gwarancję, że ingerencja ta znajdzie swoje odniesienie wobec podmiotów naruszających prawo, będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszeń. Istotne jest również zapewnienie, by proces stanowienia i stosowania sankcji uwzględniał interes społeczny i indywidualny. Nie ma bowiem przedsięwzięć państwa i samorządów nieadresowanych w ostateczności do człowieka, zatem uznać należy, że dobro człowieka jest podstawowym celem działania administracji. W ocenie skarżącego kasacyjnie w celu określenia znaczenia pojęcia "braku wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały. W niniejszej sprawie organy obu instancji takiej wykładni jednak nie przeprowadziły, co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania wskazanych przepisów w sytuacji, gdy okoliczności sprawy przemawiały za zaniechaniem nakładania opłaty podwyższonej na skarżącego. Dalej podkreślił, że przed uzyskaniem decyzji z [...] lutego 2016 r. zatwierdzającej nową instrukcję prowadzenia składowiska, zakład funkcjonował w oparciu o poprzednią instrukcję eksploatacji składowiska i decyzję o jej zatwierdzeniu, a instrukcja ta nie różniła się od nowej, zatwierdzonej instrukcji. Uchybienie Skarżącego miało więc wymiar wyłącznie proceduralny, jego skutkiem nie było natomiast naruszenie istoty przepisów. Podkreślić, że z uzasadnionych przyczyn skarżący uchybił terminowi złożenia wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, a poprzednia decyzja wygasła, z uwagi na zapisy przepisów przejściowych u.o., jednak mimo uchybienia o charakterze formalnym, skarżący właściwie wykonywał przepisy prawa administracyjnego oraz poprzednią decyzję administracyjną, podobną co do treści do decyzji nowej. Podniósł, że konieczność złożenia przez zarządzającego składowiskiem wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska wynikła z przyjęcia nowego aktu prawnego, czyli ze zmiany prawa. Regulacje odnoszące się do zarządzającego składowiskiem są niejasne i enigmatyczne. W obliczu wypowiedzenia umowy dzierżawy przez Miasto [...], po stronie skarżącego powstały zatem istotne wątpliwości co do dalszego sposobu postępowania w przedmiocie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. Ponadto regulacje odnoszące się do zarządzającego składowiskiem są niejasne i enigmatyczne, zaś w obliczu wypowiedzenia umowy dzierżawy przez Miasto [...] po stronie skarżącego powstały istotne wątpliwości co do dalszego sposobu postępowania w przedmiocie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. Zwrócił uwagę, iż jego zachowanie było również determinowane faktem, iż w pozostałych postępowaniach prowadzonych przez Marszałka Województwa Łódzkiego z jego udziałem, organ zawiesił toczące się postępowania do czasu zakończenia sporu w sprawie umowy dzierżawy i wskazywał, że do czasu wydania wyroku przez Sąd Apelacyjny żadne decyzje nie mogą być na rzecz skarżącego wydane. Wskazał również, ze w jego ocenie w sytuacji prawnej skarżącego istniały wątpliwości, które należało rozważyć na jego korzyść przy nakładaniu podwyższonej kary, czego nie uczyniły ani organy, ani Sąd. W ocenie skarżącego kasacyjnie nałożenie na podmiot obowiązku uiszczenia opłaty o tak znacznym stopniu dolegliwości nie może być dokonywane w sposób automatyczny, niezbędne jest bowiem przeanalizowanie, czy okoliczności konkretnego przypadku nie przemawiają za przyjęciem, że nałożenie opłaty podwyższonej byłoby nieuzasadnione i krzywdzące. Skarżący wskazał, że skoro możliwe są odstępstwa od, zdawałoby się jasnej i stanowczej treści przepisu, to należałoby z nich skorzystać również w tej sprawie ze względu na jej szczególny charakter. Podkreślił, że mimo, iż w tej sprawie wprost nie znajdują zastosowania przepisy art. 7a § 1 k.p.a. oraz przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, to art. 7a k.p.a. i wynikająca z niego zasada przyjaznej interpretacji przepisów prawa powinien znaleźć zastosowanie przy wykładni przepisów opłat podwyższonych również sprzed nowelizacji. Skarżący podniósł również, że nałożenie na podmiot opłaty podwyższonej bez wątpienia stanowi nałożenie na podmiot obowiązku. Wprowadzenie nowego aktu prawnego - tak jak miało to miejsce w przypadku wejścia w życie przepisów u.o., które w całości zastąpiły poprzednio obowiązującą ustawę - w oczywisty sposób skutkuje powstaniem wątpliwości dotyczących właściwej treści norm. Zdaniem skarżącego kasacyjnie istotne jest również, że nałożenie opłaty podwyższonej nie wiąże się z wystąpieniem spornych interesów stron lub bezpośrednio zainteresowanych podmiotów trzecich. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej. Dodatkowo przedstawił uzupełnienie zarzutu skargi kasacyjnej wskazując, że skarżący kasacyjnie nie spełniał warunków, które pozwoliłyby na zastosowanie względem niego i wydanej na jego rzecz decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji Składowiska z 2010 r. (art. 240 ust. 1 i ust. 4 u.o.). W ocenie Skarżącego kasacyjnie niezasadnie został zastosowany w niniejszej sprawie zastosowany art. 240 ust. 1 u.o., bowiem przepis ten wprowadza regulację o charakterze przejściowym, związaną z wejściem w życie Ustawy o odpadach. Ustawa o odpadach weszła w życie dnia 23 stycznia 2013 r., zatem, w świetle art. 240 ust. 1 u.o., podmioty posiadające status "zarządzającego składowiskiem odpadów" winny były złożyć wniosek o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie do dnia 23 stycznia 2015 r. Błędna wykładnia art. 240 ust. 1 u.o. w powiązaniu z art. 240 ust. 4 u.o. doprowadziła do nałożenia na skarżącego kasacyjnie opłaty podwyższonej w wysokości [...] zł, pomimo, iż przepis ten w ogóle nie nadawał się do zastosowania w analizowanym stanie faktycznym. Zauważył, że art. 240 ust. 1 i ust. 4 u.o. stanowią regulację o charakterze szczególnym. Wskazał, iż utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy wynika to z całokształtu unormowania danej materii". Z uwagi na wyjątkowy charakter przepisów stanowiących o wygaśnięciu ostatecznych decyzji administracyjnych przepisy te wymagają w każdym przypadku interpretacji ścisłej, a nie rozszerzającej. Wskazał, że art. 240 ust. 1 u.o. nakłada obowiązek złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska na określone podmioty - tj. na zarządzających składowiskiem odpadów. Pojęcie "zarządzającego składowiskiem odpadów" nie posiada definicji ustawowej, zatem wykładnia tego przepisu w zakresie w jakim przepisy te posługują się pojęciem "zarządzającego składowiskiem odpadów" nie może być oderwana od brzmienia art. 124 ust. 1 u.o. Odwołując się do wykładni systemowej wskazał, że zarządzającym składowiskiem odpadów jest podmiot, który korzysta ze środowiska oraz jednocześnie posiada tytuł prawny do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjnym. Zatem, w przypadkach, w których z uwagi na szczególne okoliczności stanu faktycznego brak jest podmiotu będącego "zarządzającym składowiskiem odpadów", obowiązek złożenia wniosku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o. nie mógł mieć zastosowania. W konsekwencji, w takich przypadkach nie mogło dojść do wygaśnięcia - z mocy art. 240 ust. 4 u.o. - decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Tym samym nie zaszły podstawy do zastosowania art. 293 ust. 1 p.o.ś. pozwalającego na naliczenie skarżącemu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów. Podniósł, że w decyzjach organów administracji I i II instancji, jak również w zaskarżonym wyroku, nie zbadano i nie ustalono czy skarżący kasacyjnie miał status "zarządzającego składowiskiem odpadów" na daty relewantne w sprawie, co powinno poprzedzać zastosowanie do skarżącego kasacyjnie art. 240 ust. 1 u.o. Wskazał, także, że powyższe, jako niezwykle istotna okoliczność niniejszej sprawy nie zostało nawet skrótowo omówione w uzasadnieniu. Dalej wywodził, że sprzeciw wobec stosowania przepisów o opłacie podwyższonej w sposób bezwzględny, z pominięciem okoliczności indywidualnych, doprowadził do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały składu 7 sędziów z dnia z 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11, Lex nr 1074802), w której NSA stwierdził, że art. 276 p.o.ś., dający podstawę do naliczenia opłaty podwyższonej, powinien być interpretowany nie tylko w sposób językowy, ale również zgodnie z wykładnią systemową i celowościową. Zwrócił uwagę, iż mimo rygorystycznych przepisów p.o.ś. dotyczących ponoszenia opłaty podwyższonej, w indywidualnych sprawach należy badać przyczyny, dla których podmiot nie legitymował się określonym czasie pozwoleniem na korzystanie ze środowiska. W niniejszej sprawie szczególna sytuacja prawna i faktyczna skarżącego kasacyjnie została całkowicie pomięta przez organy administracji oraz WSA w Łodzi. Na marginesie wskazał, że po zakończeniu sporu sądowego w sprawie tytułu prawnego do nieruchomości, na której prowadzone jest składowisko odpadów, skarżący kasacyjnie złożył wniosek o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów i [...] lutego 2016 r. uzyskał decyzję zatwierdzającą nową instrukcję prowadzenia składowiska. Składowisko zatem było prowadzone przez cały czas z poszanowaniem zasad ochrony środowiska i z dużą starannością, bez jakiejkolwiek szkody dla środowiska, co potwierdza, iż skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie próbował w sposób celowy uniknąć obowiązków ustawowych w zakresie posiadania odpowiednich pozwoleń i zezwoleń na prowadzenie działalności. Ponadto podniósł, iż nawet w razie uznania, że decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska z 2010 r. wygasła z dniem [...] stycznia 2015 r. należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie cały czas stosował się do wymogów określonych w tej decyzji (a także w pozwoleniu zintegrowanym) oraz że wymogi określone w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji Składowiska z 2010 r. nie różnią się w istocie od wymogów określonych w decyzji zatwierdzającej nową instrukcję prowadzenia składowiska. Pismem z [...] lutego 2022 r. skarżący kasacyjnie nie wyraził zgody na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Pismem z [...] maja 2022 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej oraz podniósł, że podtrzymuje pogląd, iż ścisła interpretacja art. 240 ust. 1 i 4 u.o. pozwala na uznanie, iż nie spełniał warunków, które pozwoliłyby na zastosowanie względem niego i wydanej na jego rzecz decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska z 2010 r., co w konsekwencji oznacza, że nie zaszły podstawy do zastosowania art. 239 ust. 1 p.o.ś. pozwalającego na naliczenie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów. Podkreślił również, że organy i Sąd I instancji całkowicie pominęły niezawinione przyczyny i okoliczności z powodu, których strona nie ma decyzji, bowiem była to konsekwencja szeregu szczególnych okoliczności faktycznych, które zaistniały w sprawie. w tym między innymi wprowadzenie skarżącego w błąd przez pracowników organu. Podniósł, że pracownicy organu wskazali skarżącemu, że nie jest on uprawniony do złożenia wniosku o wydanie decyzji w stosunku do składowiska odpadów. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że instrukcja eksploatacji składowiska z 2010 r. wygasła z dniem [...] stycznia 2015 r., to należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie cały czas stosował się do wymogów określonych w tej decyzji. Zwrócił uwagę, że wymogi określone w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska z 2010 r. nie różnią się w istocie od wymogów określonych w decyzji zatwierdzającej ową instrukcję prowadzenia składowiska. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy u.o., tj. w szczególności art. 240 ust. 1 u.o. w zw. z art. 124 ust. 1 u.o. zawierają lukę regulacyjną, która uwidoczniła się w jego sytuacji prawnej i faktycznej. W jego ocenie wykładnia niejasnych przepisów zawierających lukę prawną, które jednocześnie nakładają na stronę obowiązki prawne, winna uwzględniać zasady ogólne prawa unijnego. Wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zasady ogólne prawa unijnego w określonym zakresie są bezpośrednio skuteczne, a ich naruszenie może być podstawą do zakwestionowania aktu prawnego, który został wydany z naruszeniem zasad ogólnych przed sądem państwa członkowskiego. Powołując się na wyrok TSUE z 11 lipca 2002 r. w sprawie Kaserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas, sygn. C-210/00 wskazał, że zasadna zawinienia ma zastosowanie przede wszystkim do sankcji karnych, jednak w odniesieniu do sankcji administracyjnych jednostki również korzystają z ochrony prawnej, która polega m.in. na tym, iż organ tylko wtedy może wymierzyć sankcję, jeżeli ma ona źródło w jasnej i jednoznacznej podstawie prawnej. Zauważył, że norma z art. 124 ust. 1 u.o. a w konsekwencji także z art. 240 ust. 4 u.o. nie wypełnia postulatu pewności prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.",, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz w zw. z art. 124 ust. 1, art. 240 ust. 1 i art. 241 i 4 u.o. poprzez ich niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż w przypadku wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wobec nieterminowego złożenia przez zarządzającego składowiskiem wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, przyczyny tego stanu rzeczy, a w szczególności brak winy strony oraz działania organów administracji publicznej, które mogły wprowadzić w błąd zarządzającego składowiskiem co do konieczności złożenia przedmiotowego wniosku przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu co do tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowane jest składowisko, nie mają znaczenia dla oceny zasadności nałożenia na zarządzającego składowiskiem obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, a w konsekwencji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mimo iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki przemawiające za przyjęciem, iż nieterminowe złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nastąpiło z usprawiedliwionych przyczyn, niezależnych od skarżącego. Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy poddać ocenie zasadność twierdzeń skargi kasacyjnej oraz pisma skarżącego kasacyjnie z [...] dnia 29 czerwca 2020 r., że L.F. nie był w rozumieniu powołanych przepisów w spornym okresie zarządzającym składowiskiem odpadów. Zwrócić należy uwagę, że wbrew wywodom zawartym w powołanym wyżej piśmie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, choć skrótowo, jednak odniósł się do tego zagadnienia. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można go uznać za zarządzającego składowiskiem odpadów, w rozumieniu art. 240 ust. 1 u.o. w zw. z art. 124 ust. 1 u.o., albowiem w związku z wypowiedzeniem dzierżawy gruntu, na którym znajduje się składowisko odpadów do dnia stwierdzenia wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. (a nie jak wskazano w piśmie procesowym – wyrokiem z dnia 26 marca 2016 r.) przez Sąd Apelacyjny w [...], że wypowiedzenie to było bezskuteczne, nie mógł skutecznie legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.o. "zarządzający składowiskiem odpadów posiada tytuł prawny do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną". Mając na względzie powyższy przepis, w ocenie skargi kasacyjnej, skoro regulacja ta wymaga posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów to skarżący kasacyjnie z uwagi na toczące się postępowanie cywilne nie mógł być uznany za posiadającego tytuł prawny do całej nieruchomości. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. O ile ma racje skarżący kasacyjnie, że wypowiedzenie umowy dzierżawy gruntu, na którym znajduje się składowisko odpadów i toczące się w związku z tym postępowanie cywilne, utrudniło mu wykazanie, że posiada tytuł prawny do nieruchomości, o tyle nie można stwierdzić, że w relewantnym dla sprawy okresie L.F. takiego tytułu prawnego do nieruchomości nie posiadał. Zauważyć bowiem należy, co podkreśla także skarga kasacyjna, że Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2015 r. oddalił apelację Gminy Miasta [...] od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt [...], którym to wyrokiem oddalono powództwo Gminy Miasta [...] przeciwko L.F. o wydanie nieruchomości. Sądy obu instancji stwierdziły, że wypowiedzenie umowy dzierżawy było bezskuteczne, nie zaistniały bowiem przesłanki uprawniające wydzierżawiającego do wypowiedzenia dzierżawy zwartej na czas oznaczony. Zgodnie więc z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] nie doszło do wypowiedzenia umowy dzierżawy, a zatem w okresie, którego dotyczy przedmiotowa spraw skarżący kasacyjnie posiadał tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów. Przesądza to zatem o nietrafności wywodów skargi kasacyjnej w tym zakresie. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie tylko Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale także organ II instancji rozważał, jak należy rozumieć pojęcie "zarządzający składowiskiem odpadów". Zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie, w okresie którego dotyczy decyzja, prowadził składowisko opadów. Ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia "zarządzającego składowiskiem odpadów". Brak definicji legalnej nie wyklucza możliwości odtworzenia ustawowego znaczenia tego pojęcia w oparciu o analizę poszczególnych przepisów tego aktu prawnego. Nie można bowiem konstruować definicji pojęcia "zarządzający składowiskiem odpadów" jedynie w oparciu o art. 124 ust. 1 u.o. W myśl art. 124 ust. 3 u.o. składowisko odpadów prowadzi zarządzający składowiskiem odpadów. Prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów. Z przepisu tego wynika więc, że podmiot wykonujący powyższe czynności jest zarządzającym składowiskiem odpadów. W rozpoznawanej sprawie nie kwestionowanym jest, że skarżący kasacyjnie taką działalność prowadził i wykonywał przedstawione wyżej czynności. Zgodnie zaś z art. 128 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu wymienionych w tym przepisie pozwoleń i decyzji. Treść powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że pojęcie zarządzający składowiskiem odpadów odnosi się także do podmiotu zamierzającego rozpocząć prowadzenie tego rodzaju działalności. Istotne jest także zwrócenie uwagi na okoliczność, że zgodnie z art. 240 ust. 1 u.o. "zarządzający istniejącym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów jest obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Przepis ten odnosi się do zarządzającego składowiskiem odpadów przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, to jest przed dniem [...] stycznia 2013 r. Skarżący kasacyjnie prowadził przedmiotowe składowisko odpadów jeszcze przed tą datą, a więc w czasie kiedy obowiązywała ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, dalej ustawa z 2001 r.). Ustawa ta także posługiwała się pojęciem zarządzającego składowiskiem odpadów (np. art. 53 ust. 2 ustawy z 2001 r.). Ustawa z 2001 r. również nie zawierała legalnej definicji zarządzającego składowiskiem odpadów. Nie wymagała aby zarządzający składowiskiem odpadów posiadał tytuł prawny do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów. Porównując obowiązki zarządzającego składowiskiem odpadów zakreślone w ustawie z 2001 r. (np. art. 59 ustawy z 2001 r) z obowiązkami zarządzającego składowiskiem odpadów, o którym mowa w u.o. (art. 119, 120 u.o.) zauważyć należy, że obowiązki te są do siebie zbliżone. Chodzi więc o podmiot, do którego należy podejmowanie wszystkich działań w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczących funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoringu składowiska odpadów. Skoro więc powołany wyżej art. 240 ust. 1 u.o., mający charakter przepisu przejściowego, odnosi się do zarządzającego składowiskiem odpadów istniejącym przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r., to elementem decydującym, o kwalifikacji podmiotu jako prowadzącego składowisko odpadów, na kanwie występującego w sprawie stanu faktycznego, nie może być tylko i wyłącznie kwestia posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości. O powyższym świadczy także treść art. 241 ust. 1 u.o. zgodnie, z którym wymogu posiadania tytułu prawnego, o którym mowa w art. 124 ust. 1, nie stosuje się do zarządzającego istniejącym w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów, który w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nie posiada tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia pojęcia "zarządzający składowiskiem odpadów", a w konsekwencji konstatacja, że przedmiotowym okresie nie było podmiotu, który byłby zarządzającym składowiskiem, a co za tym idzie obowiązek złożenia wniosku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o. nie mógł mieć zastosowania, a w konsekwencji, że nie doszło do wygaśnięcia, z mocy art. 240 ust. 4 u.o., decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, nie znajduje oparcia w powołanych wyżej przepisach prawa. Ponadto taka interpretacja byłaby niezgodna z celem wprowadzonych przepisów i nie realizowałaby głównego celu jakim jest ochrona środowiska. Przy takiej bowiem wykładni, z powodu braku prawa do nieruchomości lub braku dowodów wykazujących to prawo do nieruchomości, na którym znajduje się składowisko odpadów, podmiot który by je prowadził nie uznawałby się za zarządzającego składowiskiem odpadów, nie wywiązywał z obowiązku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o. i wbrew art. 240 ust. 4 u.o. dalej prowadził składowisko odpadów, uznając, że nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o. i działając o dotychczasową instrukcję, przyjmując wbrew jasnej treści art. 240 ust. 4 u.o., że instrukcja ta nie wygasła. Powyższe rozumowanie jest niezgodne z powołanymi wyżej regulacjami prawnymi. Nie można także podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do nałożenia opłaty podwyższonej z uwagi na brak winy strony oraz działanie organów, które mogły wprowadzić w błąd zarządzającego składowiskiem odpadów co do konieczności złożenia przedmiotowego wniosku przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu co do tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowane jest składowisko. Zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W myśl zaś art. 293 ust. 1 p.o.ś. za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Przedstawione powyżej rozważania wskazują, że skarżący kasacyjnie składował odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia odpadów. Posiadana bowiem przez skarżącego kasacyjnie decyzja wygasła zgodnie z treścią art. 240 ust. 4 u.o. Skarżący kasacyjnie nie złożył bowiem wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie u.o., to jest do dnia [...] stycznia 2015 r. Wskazać należy, że ponoszenie opłat podwyższonych jest wynikiem realizacji odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Realizują one funkcję prewencyjną (por. Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LexisNexis 2013). Treść art. 292 i 293 p.o.ś. wskazuje, że odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy. Zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odpowiedzialność obiektywna w prawie administracyjnym nie stanowi naruszenia Konstytucji (por. wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, wyrok TK z 26 marca 2002 r. SK 2/01). O ile dotkliwość stosowanie odpowiedzialności obiektywnej w przypadku administracyjnych kar pieniężnych została zniwelowana przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dział IVA K.p.a), o tyle opłaty podwyższone będące odrębnym rodzajem sankcji nie doczekały się takiej regulacji prawnej. Takie złagodzenie sankcji jakimi są opłaty podwyższone znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.oś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał więc, że przyczyna braku pozwolenia może mieć istotne znaczenie, jednak warunkiem jej uwzględnienia jest wystąpienie o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W rozpoznawanej sprawie warunek ten zostałby spełniony w przypadku złożenia wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie 2 lat od daty wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r., to jest do dnia [...] stycznia 2015 r. Okoliczność ta rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie złożenie powyższego wniosku w przewidzianym ustawowo terminie było spowodowane okolicznościami, za które prowadzący składowisko odpadów nie ponosi odpowiedzialności. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wskazano, że "skarżącym kasacyjnie kierowało przeświadczenie, że złożenie wniosku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o., jeszcze przed rozstrzygnięciem sporu przez sąd cywilny sprawy tytułu prawnego do nieruchomości nie jest w ogóle możliwe jako bezprzedmiotowe, a to z uwagi na (1) podważenie legitymacji prawnej skarżącego kasacyjnie do występowania w postępowaniach dotyczących Składowiska odpadów, a tym samym jego statusu "zarządzającego składowiskiem odpadów"; (2) informacje, które skarżący kasacyjnie uzyskał we właściwym organie, zgodnie z którymi wniosek ten nie mógł zostać w ogóle złożony, bo skarżący nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości". Podkreślić należy, że przyczyną niezłożenia wniosku było przeświadczenie jakim kierował się skarżący kasacyjnie, a nie decyzje czy inne formy rozstrzygnięcia organów administracji. Z powyższych informacji wynika, że to skarżący kasacyjnie zdecydował, że składanie takiego wniosku jest bezprzedmiotowe. Brak jest także jakichkolwiek dowodów potwierdzających okoliczność, że skarżący uzyskał od organu informację, że z powodu nie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wniosek ten nie może zostać złożony. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano, że działania organów administracji publicznej mogły wprowadzić w błąd zarządzającego składowiskiem co do konieczności złożenia przedmiotowego wniosku przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu co do tytułu prawnego do nieruchomości. Zarzut więc opiera się jedynie na możliwości, a nie na fakcie zaistnienia takiej sytuacji. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 129 ust. 3 pkt 2 u.o. do wniosku zarządzającego składowiskiem odpadów o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów dołącza się dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której będzie zlokalizowane składowisko wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną. Jak przedstawiono w powyższym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie posiadał w tym czasie tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów. Dokumentem potwierdzającym ten tytuł była umowa dzierżawy, a w odniesieniu do jej wypowiedzenia toczyło się postępowanie przed sądem cywilnym. Dodać należy, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd Okręgowy w [...] oddalił powództwo Gminy Miasta [...] przeciwko L.F. o wydanie nieruchomości, z powodu bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy. Skarżący kasacyjnie, w oparciu jedynie o swoje przekonanie, co do bezzasadności składania wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, tego nie uczynił i nie wykorzystał do tego posiadanych przez siebie dokumentów. Podkreślić należy, że decyzja o zatwierdzeniu instrukcji prowadzenia odpadów nie wygasłaby w sytuacji złożenia takiego wniosku w terminie (art. 240 ust. 4 u.o.). Istotna więc była data złożenia wniosku, a nie data wydania w tym zakresie decyzji organu administracji. W kontekście powyższych wywodów zwrócić należy, szczególną uwagę na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej "Zachowanie Skarżącego było również determinowane faktem, iż w pozostałych postępowaniach prowadzonych przez Marszałka Województwa Łódzkiego z udziałem Skarżącego, organ zawiesił toczące się postępowania do czasu zakończenia sporu w sprawie umowy dzierżawy i wskazywał, że do czasu wydania wyroku przez Sąd Apelacyjny żadne decyzje nie mogą być na rzecz Skarżącego wydane". Z powyższego cytatu wynika, że skarżący kasacyjnie pomimo toczącego się postępowania cywilnego występował o decyzje, które związane były z prowadzeniem działalności na nieruchomości, na której zlokalizowane jest składowisko. Czynności takiej nie podjął jednak w odniesieniu do wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Nie jest wykluczone, że i w tym przypadku organ administracji rozważyłby zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie można wiec wywodzić, że działanie organu, który zawieszał postępowania skarżącego kasacyjnie związane z przedmiotową nieruchomością było usprawiedliwioną przyczyną, z powodu której skarżący kasacyjnie nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o. w terminie. Zwrócić także należy uwagę, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] stał się prawomocny w dniu [...] marca 2015 r., skarżący zaś wniosek o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów złożył w dniu [...] lipca 2015 r. Nie można podzielić zapatrywań skarżącego kasacyjnie, że opłata podwyższona jest konsekwencją pogorszenia stanu środowiska. Przeczy temu treść art. 276 p.o.ś. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie zaś z art. 276 ust. 2 p.o.ś. w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Opłatę podwyższoną ponosi się więc w przypadku korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Kara administracyjna jest wymierzana w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji. Stąd też wywody skargi kasacyjnej, że L.F. prowadził składowisko odpadów zgodnie z dotychczasową instrukcją nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie. Okoliczności te można by rozważać, gdyby skarżący kasacyjnie złożył wniosek w oparciu o art. 240 ust. 1 u.o., a organ pozostawiłby ten wniosek bez rozpoznania w powodu braku załączenia dokumentu potwierdzanego prawo własności do całej nieruchomości lub z przyczyny braku takiego dokumentu odmówiłby zatwierdzenia instrukcji. Powyższe okoliczności, w szczególności rozważnie przyczyn braku wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wskazują, że nie mają one znaczenia dla wymierzenia opłaty podwyższonej. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.