II OSK 807/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 509/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 listopada 2018 r., II SA/Lu 509/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (Wspólnota) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (LWINB) z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prokuratura Rejonowa w Z. poinformowała, że prowadzi postępowanie dotyczące narażenia na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia mieszkańców bloku przy ul. [...] w Z., sugerując przeprowadzenie pilnej kontroli, celem ustalenia, czy odpadający tynk z płyt balkonowych stwarza zagrożenie. Kolejno w wyroku wskazano, że upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (PINB) przeprowadzili kontrolę stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego i ustalili, że część tynku na balkonach mieszkań nr [...],[...],[...],[...],[...] odpadła od podłoża, zaś pozostała cześć nie trzyma się tegoż podłoża i grozi odpadnięciem na osoby przebywające bezpośrednio pod płytami balkonowymi. Dalej w wyroku II SA/Lu 509/18 przywołano, że PINB decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nakazał Wspólnocie wykonanie w terminie do 30 września 2017 r. usunięcia odspojonych tynków płyt balkonowych. W wyniku odwołania się Wspólnoty organ odwoławczy decyzją z [...] października 2017 r. uchylił w/w decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy przeprowadził oględziny w dniu 23 listopada 2017 r. i stwierdził, że stan balkonów nie uległ zmianie. Poczynione ustalenia legły u podstaw decyzji PINB z [...] stycznia 2018 r., nr [...], którą działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U.2017, poz. 1332, uPb) nakazano Wspólnocie wykonanie w terminie do 31 marca 2018 r. usunięcia odspojonych tynków płyt balkonowych enumeratywnie określonych lokali mieszkalnych w celu doprowadzenia budynku do należytego stanu zapewniającego bezpieczeństwo jego użytkowania. Od powyższej decyzji Wspólnota wniosła odwołanie. W wyroku II SA/Lu 509/18 przytoczono dalej, że powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. LWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt i art. 83 ust. 2 uPb uchylił decyzję organu I instancji i nakazał Wspólnocie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w Z., poprzez usunięcie i uzupełnienie odspojonych tynków płyt balkonowych przynależnych do lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...], znajdujących się w tym budynku, w terminie do 29 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego wskazano, że w niniejszej sprawie strona odwołująca się nie kwestionuje, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (wynika to z przeprowadzonych oględzin). Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość ustalenia przez organ I instancji podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków. Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, iż właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest ogół właścicieli tej nieruchomości działających w formie wspólnoty mieszkaniowej, którą reprezentuje wybrany przez nich zarząd. Zgodnie z art. 66 ust. 1 uPb, jedynym właściwym adresatem zaskarżonej decyzji jest wspólnota mieszkaniowa. Elementy architektonicznej konstrukcji balkonu są trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). Takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali (Uwl) powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. W konsekwencji organ II instancji przyjął na podstawie art. 14 pkt 1 Uwl, że wydatki na remonty i bieżącą konserwację nieruchomości wspólnej stanowią koszty zarządu tą nieruchomością, które obciążają wspólnotę mieszkaniową. Balkony składające się w zasadzie z płyty podłogowej (balkonowej) i metalowej barierki, są dominującym elementem wizualnym zewnętrznej części budynku i w decydujący sposób wpływają na kształt estetyczny elewacji. Wygląd elewacji przesądza o percepcji budynku i wpływa również w pewnym stopniu na wartość całej nieruchomości, jak i poszczególnych lokali, zatem części budynku znajdujące się na zewnątrz odrębnych lokali, w tym płyty podłogowe (balkonowe) przesądzające o kształcie elewacji muszą być, co do zasady, traktowane jako części nieruchomości wspólnej (płyta podłogowa stanowi element architektoniczny trwale połączony z bryłą budynku i nie jest od niej oddylatowany). Zdaniem organu II instancji nie można przyjąć, aby nałożone decyzją organu powiatowego obowiązki odnośnie poprawienia stanu balkonów dotyczyły tych ich części, które wykorzystywane są tylko do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalach, do których te balkony przynależą. Są to bowiem elementy konstrukcji architektonicznej budynku, które winny być zakwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. LWINB argumentując rozstrzygnięcie reformatoryjne stwierdził, że organ I instancji w lakonicznie sformułowanej osnowie decyzji nie skonkretyzował i nie sprecyzował w sposób właściwy nakazu, co mogło prowadzić w konsekwencji również do niewykonalności decyzji nakazowej, zaś z uwagi na zbyt krótki termin wykonania obowiązku ustalony został nowy termin wykonania nakazanych robót. W skardze na powyższą decyzję LWINB Wspólnota zarzuciła naruszenie: - art. 66 ust 1 uPb w zw. w zw. z art. 61 tej ustawy, poprzez błędne uznanie, że przynależne do określonych lokali płyty balkonowe stanowią nieruchomość wspólną, a w konsekwencji błędne skierowanie decyzji do skarżącej wobec wskazania, w samej treści decyzji na przynależność płyt balkonowych do poszczególnych lokali mieszkalnych, co prowadzi do wniosku, że adresatem decyzji powinni być właściciele poszczególnych lokali zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a.; - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym braku ustalaniu podmiotu będącego właścicielem nieruchomości. - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w tym niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał za stronę postępowania skarżącą Wspólnotę wobec braku próby podjęcia ustaleń właścicieli nieruchomości, w tym wskazanych w decyzji właścicieli lokali mieszkalnych; - art. 109 § K.p.a. poprzez błędne doręczenie decyzji skarżącej Wspólnocie z pominięciem właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że skarżąca nieskutecznie zarzuca, iż nie powinna być stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji nakazowej dotyczącej utrzymanie balkonów w należytym stanie technicznym. Stwierdzony niewłaściwy stan obiektu budowlanego (odpadający tynk od podłoża płyt balkonowych) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Wydanie – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb – nakazu usunięcia i uzupełnienia odspojonych tynków było więc czynnością prawidłową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 uPb w zw. z art. 61 uPb w zw. z art. 3 ust. 2 Uwl poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów wobec uznania, że balkony przynależne do poszczególnych lokali stanowią nieruchomość wspólną, co nie znajduje potwierdzenia w treści art. 3 ust. 2 Uwl, w związku z uchwałą właścicieli lokali z 1 marca 2000 r., która doprecyzowała ogólną definicję granic nieruchomości wspólnej w ramach ustawowej definicji, a co w konsekwencji spowodowało skierowanie nakazu do podmiotu niebędącego stroną postępowania zgodnie z art. 66 uPb. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Wspólnota wnosi o uchylenie wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie, oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku marginalizuje wolę właścicieli lokali mieszkalnych wyrażoną w uchwale Wspólnoty z 1 marca 2000 r., w której wskazano, że balkony nie należą do nieruchomości wspólnej, a zatem koszty ich napraw i remontów obciążają właścicieli poszczególnych lokali. Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącej Wspólnoty właścicielami przedmiotowych balkonów są właściciele poszczególnych lokali, co jednoznacznie zostało wyrażone w podjętej uchwale i w okolicznościach niniejszej sprawy winno przesądzać o statusie prawnym balkonu w danym konkretnym przypadku. Zarządzeniem z 13 stycznia 2002 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. Uprzednio, skarżąca kasacyjnie Wspólnota, działająca przez swego pełnomocnika profesjonalnego, zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. A. Zarzut błędnej wykładni art. 66 uPb dotknięty jest uchybieniem formalnym, skoro autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że jest to rozbudowana regulacja, składająca się z kilku przepisów. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do regulacji normatywnej, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Przyjmując, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 66 ust. 1 uPb, uznać wypadnie, że autorowi środka zaskarżenia, chodzi o zarzut błędnej wykładni tego przepisu. Wbrew jednak zawartemu w skardze kasacyjnej stwierdzeniu, przepis powyższy nie zawiera wskazania adresata decyzji nakazowej. Art. 66 ust. 1 uPb stanowi bowiem, że "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Zawarta w nim norma nie zawiera przeto adresata decyzji nakazowej podejmowanej w powyższym trybie. B. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutu błędnej wykładni art. 61 uPb w zw. z art. 3 ust. 2 Uwl, choć argumentacja środka odwoławczego zdaje się wskazywać, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o ich niewłaściwe zastosowanie, wobec przyjęcia, że balkony przynależne do poszczególnych lokali stanowią nieruchomość wspólną, podczas gdy właściciele lokali mieli doprecyzować w drodze uchwały granice nieruchomości wspólnej. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest skuteczna. C. Art. 61 uPb określa, że "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska". Z kolei z art. 3 ust. 2 Uwl wynika, że "Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali". Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, właściciele lokali mieszkalnych tworzący wspólnotę mieszkaniową nie posiadają ustawowej kompetencji do tego, aby w drodze podejmowanej przez siebie uchwały "doprecyzowywać" pojęcie nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 Uwl i w ten sposób oddziaływać na kwalifikowanie tego pojęcia na użytek konkretnych rozstrzygnięć organów, stosujących powyższy przepis. Wspólnota nie dostrzega, że sąd pierwszej instancji oddalając skargę rozstrzygał o legalności decyzji nakazowej odnoszącej się do stanu technicznego nie tyle balkonów, ile płyt balkonowych. Sąd wojewódzki, w ślad za orzekającym w sprawie LWINB, trafnie eksponował, że każda z tych płyt balkonowych stanowi zadaszenie nad lokalami mieszkalnymi znajdującymi się bezpośrednio pod balkonem, przynależnym do danego lokalu mieszkalnego. Zasadnie także podkreślano, że płyty te są elementami architektonicznymi konstrukcji budynku i nie są od bryły budynku oddzielone, to zaś słusznie prowadziło do wniosku, że stanowią nieruchomość wspólną. Wprawdzie w motywach zaskarżonego wyroku istotnie stwierdzono, że "...balkony przylegające do poszczególnych lokali mieszkalnych nie służą do wyłącznego użytku ich właścicieli" (s. 7 zaskarżonego wyroku), tak daleko idący pogląd nie jest poprawny, niemniej w okolicznościach sprawy – skoro chodziło o naprawienie odspojonych tynków zewnętrznych od płyt balkonowych – nie miało to znaczenia dla oceny skuteczności zarzutu kasacyjnego. Wedle bowiem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. D. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że kategoria części wspólnych nieruchomości ma charakter funkcjonalny i z tego względu status prawny konkretnego elementu nieruchomości wspólnej zależy od okoliczności rzeczywistego przypadku (wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., II OSK 724/21, LEX nr 3320054). Sąd w tym składzie podziela także i ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, gdzie wskazywano, że pod pojęciem "balkonu" jako części budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego rozumieć należy tę tylko jego część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwala na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., II OSK 1193/16, LEX nr 2495681). Przywołując ten judykat w motywach zaskarżonego wyroku, zasadnie zarazem wskazywano, że konieczność zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi lokali znajdujących się w budynku i jego ochrona, należy do całej wspólnoty mieszkaniowej, a nie tylko do właścicieli poszczególnych lokali. E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.